盡管中央政府三令五申，要求農村土地流轉必須堅持依法、自愿、有償、規范進行，但在利益的驅使下，許多基層組織越俎代庖，操縱控制土地流轉活動，有的地方甚至動用警力，威逼農民就范。在一些地方，土地糾紛已取代農民負擔問題成為農村社會群體抗爭事件的主要原因。

　　近年來，農村承包地的拋荒、閑置和流轉已成為一個日益引起關注的問題。這主要是由于土地的第二輪承包所導致的。本文以同時進行農村土地流轉試點(安徽省蕪湖縣)和農村稅費改革試點的安徽省為案例，可以為研究其他地區農村的類似問題提供一個觀察窗口。據筆者在安徽省的調查，至2002年上半年，全省農村土地流轉面積已經超過280萬畝(不包括“四荒”地的招標、拍賣流轉)，占全省耕地面積的4.5%以上[1]。流轉的主要形式有這樣5種：

　　第一，代耕。這是指暫時無力或不愿經營承包地的農戶，經自行協商臨時把承包地交由別人(大多是親友)代耕代種，原承包合同關系不變，時間、條件一般由雙方口頭約定(在許多地方，轉包者都要求代耕方負擔稅費)。這種形式因為簡單明了、手續簡便，成為當前農村土地流轉中最為普遍的一種形式。據統計，安徽省以此種方式流轉的土地約120萬畝，占全省土地流轉總面積的42%。[2]

　　第二，換耕。指單個或部份承包戶主動或在村委會指導下與本村其他承包戶自愿調整地塊，使承包地連片集中的行為。據初步調查，安徽全省約20萬畝，其中，六安市4.2萬畝，巢湖市1.4萬畝。個別地方換耕的面積甚至占到土地流轉總面積的20%至30%。[3] 互換本身是一種流轉形式，又對其他形式的流轉起推動作用，且有利于土地的連片集中和規模經營。最近頒布的《農村土地承包法》也肯定這種土地流轉方式。[4]

　　第三，轉包、轉讓。早在1996年底，安徽省政府農村經濟辦公室就制定了“安徽農村集體土地承包經營權流轉管理方法(試行)”，承認轉包、轉讓、出租、入股等4種形式。[5] 其中轉包、轉讓這兩種流轉形式操作比較規范，以此種方式流轉土地的主體一方是農戶或村委會，農戶和集體的權利能得到尊重和保障。按照《農村土地承包法》和安徽省的有關規定，以轉包、轉讓方式流轉土地的應簽訂書面合同，但筆者在調查中發現，不少地方土地的轉包、轉讓簽約率不高，以后引起糾紛可能比較難處理。

　　第四，出租、反租倒包。出租是指農民或集體組織將土地的使用權有償讓與他人的行為。反租倒包是指鄉鎮政府或村級組織先從農戶或集體組織那里租賃土地，然后轉租并從中謀利的行為。這本來是兩種不同的形式，但在實踐中往往把兩者混為一談。筆者在調查中了解到，以此種方式流轉的土地，大多數是在鄉鎮政府的推動或直接干預下進行的，有不少地方成立了以鄉鎮長為主任的“土地流轉服務中心”，直接參與土地流轉工作，有的還以各種名義參與租賃費的分配或獲得“倒包”中的差價。

　　第五，公司+農戶。指大的涉農企業或農業產業化龍頭企業為主體，在鄉鎮政府或村級組織的支持下，與農戶直接簽訂合同，租賃大量連片土地從事農業開發，出租土地的農民可以在企業上班。這實際上也是第三種流轉方式中的一個特例，農民在獲得租金收入的同時，還可實現不離鄉就業。這種現象大多發生在農業產業化程度較高、龍頭企業實力較強的地方。

　　問題突出表現在以下幾個方面：

　　首先是逼民流轉。按現行法規，農村土地歸集體所有，土地發包方是村民委員會，一些基層干部就以土地所有者代表的身份，運用行政權力硬性強迫農民參加土地流轉。例如，2003年6月，蘇州市光福鎮黃渠村村民正準備栽秧，村委會突然通告大家不要干了，因為稻田已被鎮里租給了“太湖國家旅游度假區”，每畝地年租金為560元(含代交農業稅60元)，租期為25年。在村民的反對下，租金有所提高，但村民仍不答應。鎮政府為了達到目的，2003年12月初派人到村小學，聲稱如果家長不在租地合同上簽字，將不許其小孩到校上學。過了幾天，鎮村兩級又出動100多人、6輛警車，帶著電棍、手銬等，強行把煤渣填在稻田里。為此，村民不斷到省市集體上訪。[6]

　　其次是基層政府及官員與民爭利。許多村民反映，我們并不反對土地流轉，只是土地流轉涉及到千家萬戶的利益，但不管土地拿去干什么，補償費給多少，干部和政府都不和我們商量，而且補償金的一大半都到了一些單位和個人手里，實在讓人無法接受。在筆者調查過的某市，1999年以前鄉村兩級對流出土地的農戶每畝僅補貼20至30元;2000年以后，從鄉村行政組織手中發包土地的售價已高達350元至500元，但給農民的補償仍按原標準執行;2001年，該市范圍內村集體通過流轉土地獲得的發包收入中只有30%左右實際補償到農戶手中，有不少農民甚至未得到一分錢的補償。

　　再次是不規范操作。中央文件明確指出：“不提倡工商企業長時期大面積租賃和經營農戶承包地”。[7] 但是一些工商企業動輒圈地數千畝、數萬畝，一租就是50年、70年，遠遠超過農民土地承包期30年的期限。一旦企業垮掉，許多失地農民就沒有了生活來源。

　　最后是圈占土地而不開發。許多基層政府為了追求政績，在招商引資毫無結果的情況下，自己先把地圍起來，搞“空架子”工程，致使大量土地長期拋荒，勞民傷財，農民對此反映強烈。

　　以家庭承包制為核心的農村改革雖然推動了農業的發展，但也遇到了一些新問題、新矛盾。其一是農戶小規模經營與現代農業集約化生產的矛盾;其二是土地承包30年不變造成部份農戶對自己承包地偏頗的認知模式和狹隘的占有觀念與土地規模經營的矛盾;其三是“小而全”的家庭經營結構與專業化生產的矛盾;其四是耕地資源稀缺與土地閑置浪費的矛盾;其五是平均分包土地的福利保障特性與按市場機制配置土地資源的效率性的矛盾。強調加快土地流轉的探索，應不斷適應形勢的發展，改革和完善農村各項制度，推進土地流轉工作的規范、深入進行，為下一步農村全面小康建設奠定堅實的基礎。

　　【注釋】

　　[1] 參見《2002年安徽統計年鑒》。

　　[2] 根據2002年安徽省農調隊資料整理。

　　[3] 根據2002年安徽省農調隊資料整理。

　　[4] 參見最近出臺的《農村土地承包法》。

　　[5] 參見安徽省1996年底出臺的“安徽農村集體土地承包經營權流轉管理方法(試行)”。

　　[6] 參見《半月談》，2003年第11期。

　　[7] 參見中共中央2001年第18號文件。