摘要：中國戶籍制度十分重要，但這個重要制度不斷降低的門檻卻沒有起到應有的效果。文章把改革開放40多年來戶籍性質的縱向變化與就業(yè)、社會福利、教育等相關領域的橫向變化結合起來，解釋了落戶規(guī)模小、落戶意愿低的原因，并提出如何正確評價戶籍制度改革。改革開放后，隨著社會經濟形勢的變化，與戶籍關聯(lián)的其他領域的市場化改革，使附著在戶籍上的社會福利逐漸被剝離，整體上戶籍的作用被削弱;與此同時，隨著城鄉(xiāng)社會保障體系的完善和農業(yè)轉移人口在城市權利保障的落實，戶籍差異縮小，部分邊界消失，戶口的意義和作用發(fā)生了根本的變化。因而，推進農業(yè)轉移人口市民化不能光糾結于落戶，也不能就戶籍制度改革來評價戶籍制度改革。

　　關鍵詞：戶籍制度改革;戶口價值;農業(yè)轉移人口;落戶意愿

　　《人口與發(fā)展》(雙月刊)是由教育部主管、北京大學主辦的理論與實踐結合、學術性、知識性、實用性和可讀性兼有的綜合性人口學刊物。

　　一、問題的提出

　　戶籍制度是影響中國人口流動最重要的制度[1]。改革開放以來，戶籍制度改革的呼聲一直沒有停息過，改革進程也在不斷深化，至今已經40余年。自2014年國家新型城鎮(zhèn)化倡議出臺以來，推動農業(yè)轉移人口在城鎮(zhèn)落戶被作為落實新型城鎮(zhèn)化倡議、推進市民化的重要手段。然而，農業(yè)轉移人口在城鎮(zhèn)落戶的總體意愿較低[2-3]，甚至處于下降的趨勢[4]，落戶數(shù)量有限。在戶籍改革和實際落戶之間似乎出現(xiàn)這樣一種奇怪的現(xiàn)象：一方面，歷次的戶籍改革都十分小心，從影響面最小的地方，比如小城鎮(zhèn)打開一個小口，然后緩慢放開，擔心會帶來大規(guī)模的落戶沖擊;另一方面，實際申請落戶人數(shù)少，不僅擔心的場面沒有出現(xiàn)，且遠遠達不到改革當初的預期。戶籍城鎮(zhèn)化率一直遠遠低于常住人口城鎮(zhèn)化率。

　　由于實際落戶規(guī)模不大，戶籍城鎮(zhèn)化率低，戶籍制度改革滯后廣受批評[5-6]。這樣在認識上就存在一個悖論：中國戶籍制度十分重要，但是這個“重要”制度不斷降低的門檻并沒有起到應有的效果。因此，已有對于中國戶籍制度改革的評價并不充分[7]，且有學者建議在研究流動人口的過程中應該超越戶籍制度的討論[8]。那么，如何更充分地評價中國戶籍制度的變化?對流動人口而言戶籍制度發(fā)生了怎樣的變化?為什么?作者認為，要認識這一問題，首先，不能用改革開放前嚴格的城鄉(xiāng)二元戶籍制度來看待今天的戶籍制度，要仔細分辨改革開放以來不同發(fā)展階段城鄉(xiāng)戶籍實際附著和捆綁的社會福利及其變化，要看到諸多領域城鄉(xiāng)戶籍邊界的消失。其次，要認識到戶籍制度發(fā)揮作用的局限。城鄉(xiāng)戶籍邊界消失主要不是通過戶籍本身的改革來實現(xiàn)的，而是其他方面的改革和發(fā)展促成的。不能就戶籍制度改革本身來評論戶籍制度改革，需要結合其他方面的變化進行評價。第三，需要充分認識到在就業(yè)制度變化的帶動下，戶籍制度本身，包括城市戶籍內部和鄉(xiāng)村戶籍內部的多元分化特征。

　　因此，本研究把農業(yè)轉移人口在流入城市的落戶問題結合歷史發(fā)展的不同階段，并把各時期戶籍改革的具體措施、各時期城鄉(xiāng)社會福利體系的演變與農業(yè)轉移人口在流入城市的權益保障情況結合起來進行綜合分析，以期對戶籍制度的作用、戶籍改革的效果及其背后的邏輯作出解釋。

　　二、戶籍改革過程及效果

　　目前的戶籍制度源于1958年1月9日全國人民代表大會常務委員會通過并頒布的《中華人民共和國戶口登記條例》(以下簡稱《戶口登記條例》)，它是計劃經濟的產物，并由強有力的政府制定的政策加以執(zhí)行[9]。

　　《戶口登記條例》規(guī)定：“公民由農村遷往城市，必須持有城市勞動部門的錄用證明、學校的錄取證明，或者城市戶口登記機關的準予遷入的證明，向常住地戶口登記機關申請辦理遷出手續(xù)。”《戶口登記條例》出臺8個月之后，即1958年9月，中央發(fā)出《關于精簡職工和城鎮(zhèn)人口工作中幾個問題的通知》，第一次明確提出為減少城鎮(zhèn)職工而防止人口流動，要求“對農村、縣城遷往大城市的要嚴加控制”。三年之后的1961年中央又一次直接提出《關于減少城鎮(zhèn)人口和壓縮城鎮(zhèn)糧食銷量的九條措施》，在九條措施里，控制城市人口增加的主要方法是壓縮糧食銷量和減少從農村的雇員。遵循中央精神，公安部于1962年12月出臺了《關于加強戶口管理工作的意見》，強調“處理戶口遷移問題時，對農村遷往城市的，必須嚴加控制”。此后，1964年和1977年，公安部又發(fā)出通知，嚴禁農村遷往城鎮(zhèn)、小城鎮(zhèn)遷往大城市的人口流動，對“農業(yè)戶口”轉化為“非農戶口”規(guī)定了非常苛刻的條件[10]。

　　改革開放以來，中央政府先后出臺了9個文件，進行漸進性的戶籍制度改革。該改革可以分為三個階段：1997年之前是計劃控制型戶籍改革;1998年到2011年是小城市全面放開，大中城市有條件落戶;2011年以來是基本全面放開，特大城市有條件落戶。

　　1984年《國務院關于農民進入集鎮(zhèn)落戶問題的通知》首次開啟了除參軍轉員、國家正式招工和大中專招生等規(guī)模較小的幾個傳統(tǒng)渠道之外農業(yè)戶籍人口轉變?yōu)槌擎?zhèn)非農戶籍的通道。該通知要求“凡申請到集鎮(zhèn)務工、經商、辦服務業(yè)的農民和家屬，在集鎮(zhèn)有固定住所，有經營能力，或在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企事業(yè)單位長期務工的，公安部門應準予落常住戶口，及時辦理入戶手續(xù)，發(fā)給《自理口糧戶口簿》，統(tǒng)計為非農業(yè)人口。糧食部門要做好加價糧油的供應工作，可發(fā)給《加價糧油供應證》”。此后，直到1997年，戶籍制度的改革才進一步開啟，中間長達13年的時間。

　　小城鎮(zhèn)戶籍改革后的十幾年間，實際落戶規(guī)模并沒有當初設想得那么大[11-12]，諸多研究和判斷認為這次改革效果不顯著的主要原因在于：一是在集鎮(zhèn)落戶人口無法享受到與城鎮(zhèn)居民相同的社會福利和社會保障，比如無法享受計劃內的糧油供應，待遇不公平;二是戶籍改革局限于小城鎮(zhèn)，小城鎮(zhèn)對農業(yè)轉移人口吸引力太小;三是落戶需要放棄耕地承包權和宅基地使用權，這增加了落戶成本[11]。

　　1997年出臺的小城鎮(zhèn)和縣級市戶籍改革試點，以及2001年小城鎮(zhèn)和縣級市落戶全面放開(不再實行計劃管理)，標志著國家戶籍管理由謹慎控制走向了謹慎開放。這期間，國務院批轉公安部《關于解決當前戶口管理工作中幾個突出問題意見的通知》(1998年)，規(guī)定“在城市投資、興辦實業(yè)、購買商品房的公民及隨其共同居住的直系親屬”…… “可準予在該城市落戶”，開啟了大中城市落戶改革的嘗試。中央政府把戶籍改革權力下放到地方，賦予地方更大的自主權。多個大城市進行了探索，出現(xiàn)了多種大城市戶籍改革模式[13]。2001年的戶籍改革還強調“可保留承包地的經營權，允許依法有償轉讓”。但從2001年到2011年長達10年的時間里，落戶規(guī)模和戶籍改革的效果并不理想[7-8，14-15]。2012年全國城鎮(zhèn)化率為52.6%，但擁有城鎮(zhèn)非農戶籍的人口僅為35.3%，兩者相差17.3個百分點，有2.35億農業(yè)戶籍人口居住在城鎮(zhèn)。

　　一般認為第二階段戶籍制度改革效果不佳的原因有：第一，雖然放寬了落戶標準，但對“合法穩(wěn)定住所”界定不明確，合法穩(wěn)定住所的“合法”在執(zhí)行中被理解為產權房，大多數(shù)農業(yè)轉移人口在流入地租賃居住，很難擁有產權住房。第二，戶口放寬的程度不夠，在大中城市進行投資、興辦實業(yè)、購買商品房的公民才能落戶，實際上排除了農業(yè)轉移人口在大城市落戶的可能性。第三，雖然強調了“可保留承包地的經營權，允許依法有償轉讓”，但部分流出地仍然要求放棄土地承包權和集體經濟利益。

　　2011年《國務院辦公廳關于積極穩(wěn)妥推進戶籍管理制度改革的通知》出臺，戶籍制度改革進入了第三個階段。此次戶籍制度改革的特點是：第一，小城鎮(zhèn)和中小城市徹底放開。第二，改變了在大中城市只能“投資落戶”和“購房落戶”的做法，規(guī)定“在設區(qū)的市(不含直轄市、副省級市和其他大城市)有合法穩(wěn)定職業(yè)滿三年并有合法穩(wěn)定住所(含租賃)，同時按照國家規(guī)定參加社會保險達到一定年限的人員”…… “可以在當?shù)厣暾埖怯洺Ｗ艨?rdquo;。第三，明確說明合法穩(wěn)定住所包括租賃住房。