摘要：工傷保險作為社會保障體系建設的重要組成部分，不僅能有效地分解用工單位的風險，更重要的是能夠有效保障農民工的安全權益，對于高風險企業的農民工來說更是如此。國家歷來也非常重視高風險企業農民工的工傷保險問題，國務院和地方政府也相繼出臺了很多政策，但是仍然還存在著很多問題，亟待從多角度對高風險企業農民工工傷保險制度進行完善。

　　一、農民工工傷保險的發展

　　工傷保險作為社會保險的重要組成部分，是指勞動者在工作中或在規定的特殊情況下，遭受意外傷害或患職業病導致暫時或永久喪失勞動能力以及死亡時，勞動者或其家屬從國家和社會獲得醫療救治、生活保障、經濟補償、醫療和職業康復等物質幫助的一種社會保險制度。工傷保險制度既是國家對勞動者履行的社會責任，也是勞動者應該享受的基本權利，不僅能夠保障工傷職工醫療以及基本生活，同時還有利于促進安全生產，保護和發展社會生產力。作為社會保障體系建設的重要組成部分，工傷保險不僅能有效地分解用工單位的風險，更重要的是能夠有效保障農民工的安全權益。黨的十六大以來，黨中央、國務院多次明確指示解決農民工的問題，把農民工作為中國工業化過程中產業大軍的一個重要部分，給予明確定位。各地也開始對農民工工傷保險出臺了一些政策，例如2004年北京市針對高風險企業農民工的工傷保險問題出臺了《北京市外地農民工工傷保險暫行辦法》和《外地農民工參加基本醫療保險暫行辦法》等，嘗試解決高風險企業的農民工工傷保險問題。

　　2006年國務院發布了關于解決農民工問題的若干意見之后，解決農民工的有關問題更是提上了重要的議程。之后，人力資源與社會保障部為貫徹落實《國務院關于解決農民工問題的若干意見》(國發[2006]5號)，特制定農民工“平安計劃”。“平安計劃”在全國范圍內實施，以農民工較為集中、工傷風險程度較高的礦山、建筑企業為重點。各地可結合實際情況確定本地“平安計劃”的工作重點。礦山、建筑企業較少的地區，要同時將其他農民工較為集中、工傷風險程度較高的企業作為重點。用三年左右時間，將礦山、建筑等高風險企業的農民工基本覆蓋到工傷保險制度之內。

　　2009年，河南新密市農民張海超“開胸驗肺”暴露的高風險企業農民工工傷保險問題更是引起了社會對高風險企業農民工工傷保險問題的廣泛關注。之后，《中華人民共和國社會保險法》由中華人民共和國第十一屆全國人民代表大會常務委員會第十七次會議于2010年10月28日通過，2010年12月8日國務院第136次常務會議通過修改之后的《工傷保險條例》，進一步完善了工傷保險制度。全國各地也開始貫徹落實社會保險法和《工傷保險條例》的規定，

　　目前全國農民工總量達到2.53億人，其中外出的農民工是1.59億人，到2011年底僅僅只有6800多萬農民工被工傷保險制度覆蓋。按照這個比例，全國農民工平均參保率只有42.8%。如果考慮東部和西部的差異，考慮高風險行業和一般行業的差異，在西部地區和在高風險行業如非煤礦山開采、蓄電池生產等的企業，參保率還會更低。因此，高風險企業農民工的工傷保險問題值得重視。

　　二、高風險企業農民工工傷保險存在的問題

　　(一)部分高風險企業不愿意為農民工參保

　　大部分中小企業不愿為農民工參加工傷保險付費，為了規避職業病風險，他們不與勞動者簽訂勞動合同，有的采取頻繁輪換勞動者方式來躲避辦理工傷保險的義務。目前，一些高風險企業在辦理工傷保險時存在瞞報職工人數和職工工資總額現象，有的高風險企業僅僅為部分職工辦理工傷保險手續，特別是沒有為農民工以及季節用工和短期用工人員辦理，沒有按照《工傷保險條例》的規定依法為全體從業人員辦理工傷保險。

　　(二)農民工群體普遍文化水平較低，自我保護和維權意識薄弱

　　一是農民工缺乏必要的職業健康知識培訓，很多農民工根本不知道自己是在有毒有害的環境中工作，也不知道自己在付出勞動的同時也嚴重損害著自己的健康，維權意識差。二是由于文化水平低，對工傷保險的了解也比較少。據國家統計局公布的最新資料顯示，農村外出從業勞動力中，文盲占1.1%，小學文化程度占10.6%，初中文化程度占64.8%，高中文化程度占13.1%，中專以上占10.4%。較低的文化素質使得他們對于“工傷保險”了解甚少。在南開大學關信平教授主持的《農村勞動力轉移就業的社會政策分析》項目調查中發現，近33.7%和41.7%的被調查者不太了解，甚至從未聽說工傷保險。

　　(三)高風險企業中農民工流動性大，工作不穩定

　　農民工與其雇主簽訂的通常是短期的或是沒有固定期限的勞動合同，有些建筑施工單位甚至每天臨時雇傭人員，可能連雇員的基本情況都不了解。一旦發生工傷事故，尤其是對于某些慢性職業病，因為難以確定發生的時間、地點，更難收集到足夠的證據和相關診斷證明，事因歸屬不明，責任難以認定，企業間又往往互相推卸責任，導致受害農民工在維權路上四處碰壁，權益無法得到保障。

　　(四)農民工發生工傷事故后賠付程序復雜

　　農民工因工受傷后，不僅工傷的認定和鑒定時間長，而且裁決和訴訟程序復雜。對農民工工傷案件的處理要經過勞動仲裁委員會裁決，復雜情況下還要介入到司法部門。根據現行《工傷保險條例》的規定，把工傷認定的所有程序走完一遍，需要花費的時間相當之長。如此煩瑣的程序會使已受到身體傷害的工傷者心力交瘁，不利于農民工的權利保障。而在實踐中，高風險企業中農民工發生工傷事故之后，一般都選擇和企業私了來進行賠償，而不是選擇繁瑣的工傷保險賠付。

　　三、高風險企業農民工工傷保險制度的完善

　　(一)加強高風險企業農民工工傷保險法制建設

　　目前，我國主要依靠政策措施來推動農民工工傷保險的進展，如人力資源與社會保障部2006年制定了農民工“平安計劃”：用三年時間，將礦山、建筑等高風險企業的農民工基本覆蓋到工傷保險制度之內。各地區在地方政策上也逐步將農民工納入工傷保險范疇。但行政規章缺乏強制性，多數地區的大部分農民工還處于無保障狀態。建議對于農民工權益保障的相關立法可以借鑒德國的經驗，把工傷預防、補償和康復三者有機結合起來，明確規定用于工傷預防與工傷康復的資金投入，共同維護農民工的合法權益。同時還要對勞動法規范進行梳理，使其規定相對具體明確，提高其可操作性，著重建立和健全法律規范中的制裁與懲罰措施。加大對那些不為農民工辦理工傷保險企業的處罰力度，使存在僥幸心理的經營者意識到無機可乘，從而真正保護農民工的合法權益。

　　(二)構建高風險企業農民工工傷預防制度體系

　　綜觀世界發達國家的工傷保險制度體系，完善有效的工傷預防制度安排是保障工傷保險制度體系有效性的首要機制與重要前提。工傷預防比工傷賠償和康復更為基本，更能從根本上保障勞動者的健康和生命。優化工傷預防的經費投入結構，加強對高風險行業的檢查、監測和監控等方面的投入。通過科學預算確保工傷預防的宣傳、教育培訓經費，并確保工傷預防的科研經費等工傷預防實施項目經費和對工傷傷殘人員職業康復訓練經費的及時到位。

　　(三)制定針對高風險企業農民工的特定工傷保險條款

　　在制定農民工工傷保險條款方面，首先，要考慮到農民工流動性大，工作不穩定的特征，應將年度投保改為月度投保，在費率制定上，應參考其所在城市職工平均工資水平和生活費用。其次，針對某些慢性職業病的理賠，保險責任期應遵循“期內發生制”，即只要能認定該職業病是在某工作場所感染的，則無論何時發現，雇主均應進行賠付。再次，應建立工傷保險儲備金墊付制度，對于用人單位未參加工傷保險的，農民工發生工傷事故后，先由社保基金按工傷保險待遇支付，然后由社保等相關部門向用人單位予以追討。

　　(四)簡化高風險企業農民工工傷處理和保險認定程序

　　在程序上，要改進和簡化工傷認定、勞動能力鑒定和工傷待遇給付等程序，提高服務效率，使農民工的工傷保險權利得到切實實現。工傷職工在治療工傷、申請工傷認定、勞動能力鑒定、申請仲裁、要求用人單位給付工傷保險待遇時，可設立類似于“支付令”的制度。對于已經確認了工傷的職工，如果用人的一方沒有為其上工傷保險，農民工可以向法院提交治療費用或工資的憑證，直接向法院申請用人單位支付治療費、停工留薪期的工資以及其他預期必然發生的相關費用，由法院核查后責令用人單位支付。

　　(五)建立高風險企業農民工工傷保障長效機制

　　進一步整合資源，優化制度結構，對“預防-康復-補償”模式進行深入改革，堅持工傷預防優，健全工傷康復指導，確保經濟補償充分，為農民工建立多層次、全方位的工傷保障長效機制。在工傷補償方面，在現有體制下，應強化執行力，創新制度和管理模式使農民工能及時獲得充分的工傷保險補償費用。堅持先治療康復，后評殘補償的工傷保險原則，做好工傷農民工的工傷康復使其盡可能回歸社會和生活。

　　(六)發展商業保險作為補充

　　在成熟的工傷保險制度體系中，商業保險是不可忽視的一部分。由于工傷保險由政府保障需兼顧社會各層面的保障需求，保障程度有限，雇員只能在法律規定的尺度內獲得賠償，且補償金的多少與月工資密切相關，在某些情況下并不能滿足受害者需求。在社會工傷保險不夠完善的情況下，將工傷責任保險、雇主責任保險、人身意外傷害保險等商業保險作為社會保險的有益補充，具有廣闊的發展前景。