摘要：近年來中國(guó)住房市場(chǎng)快速發(fā)展背景下，商業(yè)性住房金融業(yè)務(wù)規(guī)模增長(zhǎng)迅速，以個(gè)人住房抵押貸款為例，相較于1997年末190億元的個(gè)人購(gòu)房貸款余額，截至2013年9月底，個(gè)人購(gòu)房貸款余額已達(dá)9.47萬億元。商業(yè)性住房金融業(yè)務(wù)發(fā)展的同時(shí)，政策性住房金融業(yè)務(wù)需要進(jìn)一步發(fā)揮其在住房體系的資金融通作用。

　　在大力建設(shè)住房保障供給體系的同時(shí)，通過設(shè)立政策性住房金融機(jī)構(gòu)可在一定程度上解決公共住房生產(chǎn)建設(shè)、消費(fèi)環(huán)節(jié)的資金融通問題，對(duì)促進(jìn)住房市場(chǎng)長(zhǎng)效調(diào)控機(jī)制建立具有重要意義。

　　一、美國(guó)政策性住房金融機(jī)構(gòu)設(shè)置和運(yùn)作

　　美國(guó)是目前世界上住房金融業(yè)發(fā)展最發(fā)達(dá)的舊家，政策性住房金融機(jī)構(gòu)在解決居民住房問題發(fā)揮了重大作用。

　　與其他國(guó)家不同，美國(guó)的政策性住房金融機(jī)構(gòu)的形式多樣，不僅有政府自己設(shè)立的機(jī)構(gòu)，還有政府本身并不投資但是提供貸款擔(dān)保的機(jī)構(gòu)。主要有以下三類機(jī)構(gòu)組成：

　　(一)住房金融一級(jí)市場(chǎng)的政府保證機(jī)構(gòu)

　　美國(guó)政府成立了聯(lián)邦住房管理局(FHA)、退伍軍人管理局(VA)等機(jī)構(gòu)，對(duì)特定人群提供住房抵押貸款擔(dān)保或保險(xiǎn)。FHA為中低收入家庭提供購(gòu)房貸款信用保險(xiǎn)，VA設(shè)立面向退伍軍人的住房貸款支持和擔(dān)保計(jì)劃，凡FHA和VA保險(xiǎn)的抵押貸款，由擔(dān)保機(jī)構(gòu)承擔(dān)因借款人無力償還或房屋貶值造成損失的全部責(zé)任，保證銀行不受損失。這樣不僅保護(hù)了金融機(jī)構(gòu)的利益，穩(wěn)定了一級(jí)市場(chǎng)，而且為中低收入家庭和退伍軍人等特定群體解決住房需求提供了有效金融支持，減小其貸款風(fēng)險(xiǎn)。

　　(二)聯(lián)邦住房貸款銀行體系

　　該體系是依據(jù)1932年《住房貸款銀行法》建立的，這一體系由聯(lián)邦住房貸款銀行委員會(huì)、12個(gè)聯(lián)邦住房貸款銀行及其會(huì)員(儲(chǔ)蓄貸款協(xié)會(huì))等組成。該體系通過吸收私人資金，為住房開發(fā)建設(shè)和住房購(gòu)買提供資金來源，是政府調(diào)節(jié)管理住房金融市場(chǎng)的主要工具之一。聯(lián)邦住房貸款銀行體系在穩(wěn)定住房金融市場(chǎng)，促進(jìn)住房抵押資金的流動(dòng)性，提供住房開發(fā)建設(shè)資金等方面都發(fā)揮了巨大作用。

　　除了聯(lián)邦政府層面的住房金融制度安排和機(jī)構(gòu)設(shè)置外以外，美國(guó)在州和地方層面也設(shè)有專門的政策性住房金融機(jī)構(gòu)，用以解決中低收入家庭住房問題。以加利福尼亞州為例，1975年成立加州住房金融局(CAHFA)，業(yè)務(wù)范圍主要包括：為首次購(gòu)房者提供低利率按揭貸款和政策性住房抵押貸款保險(xiǎn)，幫助加州中低收入家庭購(gòu)買住房，為多戶住房項(xiàng)目的開發(fā)建設(shè)提供低利率融資。

　　自1976年成立到2007年，加州住房金融局累計(jì)為州內(nèi)13萬首次購(gòu)房的家庭發(fā)放共計(jì)121億美元的低息貸款，截至2007年底住房按揭貸款余額為41.9億美元。

　　(三)住房金融二級(jí)市場(chǎng)的政府保證機(jī)構(gòu)

　　目前美國(guó)住宅金融抵押二級(jí)市場(chǎng)中發(fā)揮主要作用的金融機(jī)構(gòu)主要有三類：

　　一是聯(lián)邦國(guó)民抵押貸款協(xié)會(huì)(FNMA)，于1938年由聯(lián)邦政府組織成立，目的是從貸款者手上購(gòu)買聯(lián)邦住房協(xié)會(huì)貸款，增加抵押貸款的流動(dòng)性，2008年9月發(fā)生次貸危機(jī)以來由美國(guó)聯(lián)邦住房金融局接管。

　　二是政府國(guó)民抵押貸款協(xié)會(huì)(GNMA)，于1968年從FNMA中分離出來，是住宅和城市發(fā)展部的附屬機(jī)構(gòu)，其信用完全由美國(guó)政府擔(dān)保，目的是發(fā)行以抵押貸款為擔(dān)保的長(zhǎng)期債券。

　　三是聯(lián)邦住房抵押貸款公司(FHLMC)，1970年經(jīng)國(guó)會(huì)批準(zhǔn)成立，作為二級(jí)市場(chǎng)機(jī)構(gòu)，其成立宗旨在于為提供房屋貸款的儲(chǔ)貸機(jī)構(gòu)供給穩(wěn)定的資金。它從銀行和其他放貸機(jī)構(gòu)處購(gòu)買抵押貸款，并向它們提供用于發(fā)放新貸款的資金，盡管1988年后已私營(yíng)化，但是政府提供的優(yōu)惠政策讓其獲利的同時(shí)也承擔(dān)了部分政策功能。

　　結(jié)合美國(guó)住房金融市場(chǎng)發(fā)展現(xiàn)狀，可以看到美國(guó)聯(lián)邦政府將“居者有其屋”的住房政策目標(biāo)通過FHA保險(xiǎn)、聯(lián)邦住房貸款體系、聯(lián)邦住房抵押貸款協(xié)會(huì)和政府國(guó)民抵押貸款協(xié)會(huì)等證券化機(jī)構(gòu)來達(dá)到，使美國(guó)居民能擁有自住房產(chǎn)。美國(guó)住房金融體系的設(shè)計(jì)中，既充分發(fā)揮了商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)的作用，也通過政府支持有效促進(jìn)了政策性住房金融業(yè)務(wù)的發(fā)展。據(jù)美國(guó)人口普查局的統(tǒng)計(jì)，2012年美國(guó)住房自有率達(dá)到65.5%，高于歐美其他發(fā)達(dá)國(guó)家平均水平。

　　二、德國(guó)政策性住房金融機(jī)構(gòu)設(shè)置和運(yùn)作

　　第二次世界大戰(zhàn)后，為解決居民住房問題，德國(guó)政策性住房金融體系發(fā)揮了重大作用。目前德國(guó)已經(jīng)形成了以契約儲(chǔ)蓄制度為核心，自愿互助性儲(chǔ)蓄為主和政府獎(jiǎng)勵(lì)為輔的住房市場(chǎng)融資機(jī)制。政策性住房金融體系建立的多渠道融資系統(tǒng)和多樣化貸款方式，不斷推進(jìn)德國(guó)政策性住房的建設(shè)和開發(fā)，有效促進(jìn)了政策性住房目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

　　在德國(guó)，為居民購(gòu)建房和為公共住房建設(shè)提供金融支持的住房抵押貸款機(jī)構(gòu)有很多，呈現(xiàn)出多樣化、多類型的發(fā)展趨勢(shì)。德國(guó)的政策性住房金融機(jī)構(gòu)主要包括以下兩大類：

　　(一)屬于聯(lián)邦政府的州立銀行或者是儲(chǔ)蓄銀行

　　作為聯(lián)邦制國(guó)家，聯(lián)邦政府負(fù)責(zé)制定頒布全國(guó)性的住房市場(chǎng)法規(guī)制度，依據(jù)聯(lián)邦政府頒布的《民房建設(shè)資助法案》。德國(guó)地方的16個(gè)邦，基本上每個(gè)邦政府下都會(huì)設(shè)立政策性住房金融機(jī)構(gòu)，幫助社會(huì)貧困家庭和中低收入人群獲得購(gòu)買住房的貸款資金，金融支持方式包括為中低收入家庭建購(gòu)房和私人投資建造低租金住房發(fā)放優(yōu)惠利率貸款資助。這部分抵押銀行的資金有一半左右是由政府提供的，政府擁有大部分股權(quán)，為解決中低收入家庭住房問題提供資金保障，是德國(guó)重要的政策性住房金融機(jī)構(gòu)。

　　(二)多元化的合同住房?jī)?chǔ)蓄貸款融資服務(wù)體系

　　1972年德國(guó)頒布《住房?jī)?chǔ)蓄銀行法》，并于1991年進(jìn)行修訂，從法律層面上對(duì)住房?jī)?chǔ)蓄銀行的組織形式、監(jiān)督管理機(jī)制、業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)范圍、從業(yè)準(zhǔn)則、住房?jī)?chǔ)蓄合同標(biāo)準(zhǔn)條款、住房?jī)?chǔ)蓄資金的來源與使用方向、風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避、貸款擔(dān)保方式等各方面都做出了詳細(xì)規(guī)定。

　　在制度設(shè)計(jì)和政策傾斜的背景下，形成了主要包括儲(chǔ)蓄銀行和建房互助儲(chǔ)蓄信貸社的住房金融機(jī)構(gòu)，為中低收入群體和普通居民解決住房問題提供金融支持。德國(guó)的儲(chǔ)蓄銀行大多是政府背景的國(guó)營(yíng)銀行。它在住房領(lǐng)域的主要業(yè)務(wù)是吸收個(gè)人存款、發(fā)放房地產(chǎn)貸款，為個(gè)人買房、建房籌集資金，在德國(guó)共有600多家。德國(guó)儲(chǔ)蓄銀行金融集團(tuán)是德國(guó)金融市場(chǎng)的領(lǐng)導(dǎo)者，集團(tuán)下屬430家儲(chǔ)蓄銀行，10家州立建房?jī)?chǔ)蓄銀行。

　　合同儲(chǔ)蓄模式以自愿性和契約性為主導(dǎo)，居民連續(xù)幾年存入一定金額的定期儲(chǔ)蓄存款作為獲得購(gòu)房時(shí)貸款的前提條件，貸款利率與存款利率相掛鉤，資金實(shí)現(xiàn)先存后貸、封閉運(yùn)作，政府對(duì)居民住房?jī)?chǔ)蓄進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)和稅收優(yōu)惠。系統(tǒng)內(nèi)資金封閉運(yùn)作，它只向住房?jī)?chǔ)蓄客戶吸存，也只向自己的住房?jī)?chǔ)戶發(fā)放購(gòu)建房貸款，存貸款利率具有一定穩(wěn)定性，不受市場(chǎng)利率影響，資金運(yùn)用的平衡性和國(guó)家配套的獎(jiǎng)勵(lì)政策也使得市場(chǎng)利率無論如何變化，住房?jī)?chǔ)蓄貸款合同下的住房貸款利率都能保持固定及穩(wěn)定，按公司化的經(jīng)營(yíng)管理體制來運(yùn)營(yíng)，形成了有效的約束與激勵(lì)機(jī)制。合作儲(chǔ)蓄模式實(shí)現(xiàn)了住房市場(chǎng)效率的整體帕累托改進(jìn)。

　　三、新加坡政策性住房金融機(jī)構(gòu)設(shè)置和運(yùn)作

　　新加坡住房金融體系屬于典型的政府主導(dǎo)型，主要表現(xiàn)為中央公積金制度下的政策性住房金融體系。1953年，新加坡頒布了《中央公積金法》，1955年成立中央公積金局，負(fù)責(zé)整個(gè)公積金的管理運(yùn)行。中央公積金制度設(shè)立的初期只是單一的養(yǎng)老儲(chǔ)蓄制度，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展逐步演變成綜合性的、包括養(yǎng)老、住房、醫(yī)療的制度。

　　中央公積金局是由政府組建的用于管理居民所繳納的公積金的專門性政策住房金融機(jī)構(gòu)。其通過實(shí)施公積金制度吸收存款，籌集資金，在使用公積金時(shí)除應(yīng)付會(huì)員提取之外，主要用于向住房發(fā)展商發(fā)放社會(huì)住房建設(shè)貸款，向購(gòu)房者提供抵押貸款。中央公積金局為公共住房建設(shè)提供資金支持有兩種方式，一種方式是通過購(gòu)買由政府發(fā)行的長(zhǎng)期債券的方式向建屋發(fā)展局(HDB，新加坡公共住房的建設(shè)主體)提供資金。新加坡國(guó)有投資公司幫助政府發(fā)行債券，中央公積金局購(gòu)買政府發(fā)行的有價(jià)證券，這樣前者就可以從中央公積金局獲得巨額資金，使公積金變?yōu)榭梢员徽玫牧鲃?dòng)資金，而這些資金主要運(yùn)用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及住房建設(shè)。另一種方式是向住房建設(shè)發(fā)展商提供貸款的方式提供住房建設(shè)資金。住房建設(shè)資金投入量大，開發(fā)商需要資金融通時(shí)，可以通過向中央公積金局借款來緩解資金的壓力，使得閑置的中央公積金轉(zhuǎn)為用于開發(fā)建設(shè)公共住房，從而保證公共住房建設(shè)工程的順利進(jìn)行。居民存入中央公積金局中的公積金也有兩種用途。一是可以用來支付購(gòu)房的首付款。目前，公積金會(huì)員一般約用3年的公積金存款即有能力繳付相當(dāng)于房?jī)r(jià)20%的首付款。二是可以用來償還購(gòu)房貸款的本息。

　　新加坡建屋發(fā)展局?jǐn)?shù)據(jù)顯示：截至2012年，新加坡83.3%的居民居住在政府建設(shè)的組屋中(80%的居民是購(gòu)買的組屋，3.3%的居民是租住的組屋)，政府興建的組屋共計(jì)有98萬套，占到新加坡住房總套數(shù)的76%，私房?jī)H占全部住房套數(shù)的24%。政府主導(dǎo)型的住房金融業(yè)務(wù)為公共住房的建設(shè)和消費(fèi)都提供了有效的金融支持。

　　四、從發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)看我國(guó)政策性住房金融業(yè)務(wù)發(fā)展

　　(一)發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)總結(jié)

　　從美、德、新三國(guó)政策性住房金融業(yè)務(wù)模式和機(jī)構(gòu)設(shè)置來看：

　　第一，政策性住房金融體系設(shè)計(jì)與一國(guó)金融市場(chǎng)體系建設(shè)相配套，美國(guó)資本市場(chǎng)發(fā)達(dá)，因此政策性住房金融體系重點(diǎn)在于政府擔(dān)保，提高資金流動(dòng)性，政策性住房金融業(yè)務(wù)內(nèi)容既有針對(duì)一級(jí)市場(chǎng)的，也有針對(duì)二級(jí)市場(chǎng)的，德國(guó)和歐洲各國(guó)側(cè)重于以互助的合同儲(chǔ)蓄模式解決居民住房問題，新加坡則是完全以政府為主導(dǎo)的住房金融模式。政策性住房金融體系設(shè)計(jì)和一國(guó)的國(guó)家結(jié)構(gòu)、金融市場(chǎng)發(fā)展階段和成熟程度都要配套。

　　第二，政策性住房金融機(jī)構(gòu)設(shè)置應(yīng)盡量多樣化，美國(guó)和德國(guó)在政策性住房金融支持機(jī)構(gòu)的設(shè)置上，都盡量地通過各種方式來促進(jìn)多樣化的機(jī)構(gòu)發(fā)展，使得不同類型的住房金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)類型各有側(cè)重，也使得同一類型的住房金融機(jī)構(gòu)之間能展開有效競(jìng)爭(zhēng)。在此過程中政府可通過貼息、減免稅等政策對(duì)住宅金融機(jī)構(gòu)的發(fā)展給予支持。

　　第三，政策性住房金融業(yè)務(wù)類型應(yīng)盡量多元化。具體到政策性金融機(jī)構(gòu)所提供的業(yè)務(wù)類型，各國(guó)的政策性住房金融業(yè)務(wù)中，既有針對(duì)公共住房建設(shè)融資的業(yè)務(wù)，也有針對(duì)特定群體住房消費(fèi)提供的資金融通業(yè)務(wù)，無論是支持中低收入者住房消費(fèi)，還是支持公共住房建設(shè)，也都盡量促進(jìn)產(chǎn)品類型的多元化，使得參與主體有更多選擇權(quán)。

　　第四，完善的制度安排是政策性住房金融市場(chǎng)發(fā)展的重要前提。各國(guó)在設(shè)立政策性住房金融機(jī)構(gòu)、發(fā)展住房金融業(yè)務(wù)的過程中，都通過立法確立了住房金融業(yè)務(wù)發(fā)展的制度基礎(chǔ);在設(shè)立住房金融機(jī)構(gòu)后，機(jī)構(gòu)的日常經(jīng)營(yíng)管理都按照市場(chǎng)公司化的管理體制來運(yùn)作;再者，形成全面完善的監(jiān)管體系，防范金融風(fēng)險(xiǎn)。

　　(二)我國(guó)政策性住房金融業(yè)務(wù)發(fā)展方向建議

　　我國(guó)住房市場(chǎng)發(fā)展以來，業(yè)界進(jìn)行了住房金融領(lǐng)域的很多嘗試。1987年山東煙臺(tái)和安徽蚌埠的住房?jī)?chǔ)蓄銀行試點(diǎn)，1991年上海建立住房公積金制度并于1994年向全國(guó)推廣，2004年由建設(shè)銀行和德國(guó)住房?jī)?chǔ)蓄銀行在天津成立中德住房?jī)?chǔ)蓄銀行，2005年建設(shè)銀行首單個(gè)人住房抵押貸款證券化業(yè)務(wù)推出。但是受制于住房市場(chǎng)整體發(fā)展水平和制度建設(shè)基礎(chǔ)薄弱，很多嘗試半途而廢。目前我國(guó)的政策性住房金融業(yè)務(wù)主要集中在住房公積金領(lǐng)域，住建部數(shù)據(jù)顯示：截至2012年底，全國(guó)住房公積金繳存職工達(dá)到1.33億人，歷年累計(jì)歸集住房公積金5.04萬億元，住房公積金繳存余額達(dá)2.68萬億元，超過8000萬家庭通過公積金貸款進(jìn)行了住房消費(fèi)。我國(guó)政策性住房金融體系建設(shè)滯后于住房市場(chǎng)發(fā)展和住房保障制度發(fā)展需要，因此需在借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上進(jìn)一步完善政策性住房金融體系。

　　第一，當(dāng)前我國(guó)需進(jìn)一步明確政策性住房金融體系的公共政策目標(biāo)。

　　當(dāng)前構(gòu)建我國(guó)政策性住房金融體系的政策目標(biāo)需明確，是幫助解決中低收入家庭住房問題，還是保障中低收入家庭擁有自有住房，不同的政策目標(biāo)下，政策性住房金融業(yè)務(wù)類型、政府補(bǔ)貼方式、支持力度、監(jiān)管政策和定量績(jī)效考核目標(biāo)的設(shè)定都會(huì)存在差別。明確公共政策目標(biāo)，才能明確政策性住房金融機(jī)構(gòu)職能，是充分發(fā)揮政策性住房金融機(jī)構(gòu)在自有住房和公共住房領(lǐng)域金融支持作用的前提。

　　第二，完善我國(guó)住宅立法和政策性住房金融法律法規(guī)。

　　當(dāng)前我國(guó)房地產(chǎn)法律法規(guī)建設(shè)亟待完善，從房地產(chǎn)市場(chǎng)層面上，需要有《住宅法》《住宅保障法》等作為規(guī)范市場(chǎng)的基礎(chǔ)法律，通過立法明確住房市場(chǎng)發(fā)展規(guī)劃、管理機(jī)構(gòu)、市場(chǎng)主體和市場(chǎng)運(yùn)行的監(jiān)督機(jī)制。同時(shí)還需要對(duì)政策性住房金融單獨(dú)立法，使得政策性住房金融業(yè)務(wù)獲得發(fā)展的制度基礎(chǔ)。

　　第三，我國(guó)政策性住房金融模式要與我國(guó)住房市場(chǎng)與金融市場(chǎng)發(fā)展現(xiàn)狀相協(xié)調(diào)。

　　從當(dāng)前我國(guó)住房市場(chǎng)與金融市場(chǎng)發(fā)展現(xiàn)狀來看，短期內(nèi)我國(guó)政策性住房金融市場(chǎng)還會(huì)實(shí)行封閉式的運(yùn)作，可考慮在完善公積金制度的基礎(chǔ)上，通過住房合同儲(chǔ)蓄模式來對(duì)中等收入群體首次住房消費(fèi)提供金融支持;在完善資金使用監(jiān)管和配套制度的前提下，發(fā)揮政策性住房金融在支持保障性住房建設(shè)方面的作用。

　　第四，應(yīng)以公積金制度的完善為突破口，構(gòu)建我國(guó)的政策性住房金融體系。

　　當(dāng)前可考慮建立以住房公積金為核心的政策性住房金融體系，從事與住房保障相關(guān)的政策性金融業(yè)務(wù)，擴(kuò)大公積金賬戶資金的來源和運(yùn)用范圍，更好地發(fā)揮合作互助的功能。目前我國(guó)公積金繳存比例不規(guī)范，不同地區(qū)、不同行業(yè)、不同單位之間的差距較大，存在公平性缺失，公積金的使用效率不高，需進(jìn)一步拓展其業(yè)務(wù)范圍。今后需進(jìn)一步擴(kuò)大公積金保障范圍，提高使用效率，充分發(fā)揮住房公積金的住房保障功能。

　　第五，建立獨(dú)立專業(yè)的政策性住房金融機(jī)構(gòu)。

　　十八屆三中全會(huì)《決定》在“推進(jìn)城市建設(shè)管理創(chuàng)新”中提出要建立政策性住房金融機(jī)構(gòu)，目前從事公共住房投融資的機(jī)構(gòu)有公積金中心、商業(yè)銀行和國(guó)家開發(fā)銀行，當(dāng)前可考慮成立獨(dú)立專業(yè)的政策性住房金融機(jī)構(gòu)，將國(guó)有商業(yè)銀行和國(guó)家開發(fā)銀行的此類業(yè)務(wù)集中在政策性住房金融機(jī)構(gòu)麾下。此外，住房公積金的歸集和使用，公積金沉淀資金支持保障性住房建設(shè)、住房保障債券的發(fā)行都可以在此政策性金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)范圍內(nèi)，為保障房建設(shè)和消費(fèi)活動(dòng)提供有效的金融服務(wù)，建立針對(duì)特定保障群體的住房金融服務(wù)體系。

　　第六，我國(guó)政策性住房金融業(yè)務(wù)發(fā)展要與我國(guó)商業(yè)性住房金融業(yè)務(wù)發(fā)展相協(xié)調(diào)。政策性住房金融業(yè)務(wù)的發(fā)展是商業(yè)性住房金融業(yè)務(wù)的有效補(bǔ)充，兩者在服務(wù)對(duì)象、金融支持手段上都各有側(cè)重，要使兩者在業(yè)務(wù)發(fā)展上達(dá)到相互促進(jìn)、共同發(fā)展。