摘 要：高職院校內(nèi)部質(zhì)量保證體系中的內(nèi)部控制有別于一般意義上的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)內(nèi)部控制，應(yīng)當(dāng)覆蓋到學(xué)校的全部活動(dòng)。內(nèi)部控制在高職院校內(nèi)部質(zhì)量保證體系中起著基礎(chǔ)性的保障作用，是必須建立的基礎(chǔ)性平臺(tái)之一。基于此，必須構(gòu)建“五縱五橫兩平臺(tái)”的高職院校內(nèi)部質(zhì)量保證體系。高職院校內(nèi)部控制建設(shè)要建立內(nèi)部控制組織保障體系，由相關(guān)部門或人員組織或牽頭開展工作，建立內(nèi)部控制并組織實(shí)施。

　　關(guān)鍵詞：高職院校;內(nèi)部質(zhì)量保證體系;內(nèi)部控制

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　　一、高校內(nèi)部控制的內(nèi)涵

　　(一)高校內(nèi)部控制的概念

　　關(guān)于內(nèi)部控制，財(cái)政部印發(fā)的《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范(試行)》(以下簡(jiǎn)稱《規(guī)范》)中的定義為：?jiǎn)挝粸閷?shí)現(xiàn)控制目標(biāo)，通過(guò)制定制度、實(shí)施措施和執(zhí)行程序，對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防范和管控。單位內(nèi)部控制的目標(biāo)主要包括：合理保證單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)合法合規(guī)、資產(chǎn)安全和使用有效、財(cái)務(wù)信息真實(shí)完整，有效防范舞弊和預(yù)防腐敗，提高公共服務(wù)的效率和效果。

　　根據(jù)上述定義，《規(guī)范》中的內(nèi)部控制只適用于行政事業(yè)單位的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。嚴(yán)格地說(shuō)，《規(guī)范》只能被稱為“行政事業(yè)單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)內(nèi)部控制規(guī)范”。目前的內(nèi)部控制理念已從簡(jiǎn)單的內(nèi)部牽制發(fā)展到全面風(fēng)險(xiǎn)管理階段。從理論上講，內(nèi)部控制的原理和方式不僅可以適用于單位的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，還可以適用于非經(jīng)濟(jì)的業(yè)務(wù)活動(dòng)。[1]而在高校提升辦學(xué)質(zhì)量的過(guò)程中，有不少關(guān)鍵性的活動(dòng)都屬于非經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。財(cái)政部在《關(guān)于全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》中指出：行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)全面建立、有效實(shí)施內(nèi)部控制，確保內(nèi)部控制覆蓋單位經(jīng)濟(jì)和業(yè)務(wù)活動(dòng)的全范圍。因此，高校內(nèi)部質(zhì)量保證體系中的內(nèi)部控制有別于一般意義上的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)內(nèi)部控制，應(yīng)當(dāng)覆蓋到學(xué)校的全部活動(dòng)。

　　基于上述分析，本文將高校的內(nèi)部控制定義為：高校為實(shí)現(xiàn)控制目標(biāo)，通過(guò)制定制度、實(shí)施措施和執(zhí)行程序，對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和業(yè)務(wù)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防范和管控。高校內(nèi)部控制的目標(biāo)主要包括：合理保證學(xué)校經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和業(yè)務(wù)活動(dòng)合法合規(guī)、資產(chǎn)安全和使用有效、信息真實(shí)完整，有效防范錯(cuò)弊，提高辦學(xué)效率和人才培養(yǎng)質(zhì)量。

　　(二)現(xiàn)階段高校內(nèi)部控制的客體范圍根據(jù)前述分析，高校內(nèi)部控制的客體范圍應(yīng)包括學(xué)校的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和業(yè)務(wù)活動(dòng)。從目前的內(nèi)部控制實(shí)踐來(lái)看，我國(guó)行政事業(yè)單位基本上都只是將內(nèi)部控制的客體范圍界定為經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。從全球范圍來(lái)看，即使是內(nèi)部控制走在前列的美國(guó)，其政府內(nèi)部控制的主線也是財(cái)務(wù)報(bào)告的內(nèi)部控制，著重于政府行為的合法合規(guī)和資產(chǎn)的安全完整。[2]35況且，過(guò)于寬泛的客體范圍可能會(huì)使內(nèi)部控制失去普遍適用性。[2]35

　　我國(guó)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制工作開展時(shí)間不長(zhǎng)，理論研究和內(nèi)控實(shí)踐的成果都比較薄弱。因此，應(yīng)循序漸進(jìn)，逐步將控制對(duì)象從經(jīng)濟(jì)活動(dòng)拓展到全部活動(dòng)?，F(xiàn)階段，高校內(nèi)部控制的客體范圍應(yīng)界定為學(xué)校的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和部分重要的業(yè)務(wù)活動(dòng)，具體如表1所示。

　　二、內(nèi)部控制與高職院校內(nèi)部質(zhì)量保證體系

　　(一)對(duì)現(xiàn)行內(nèi)部質(zhì)量保證體系構(gòu)架的分析

　　“五縱五橫一平臺(tái)”是高職院校內(nèi)部質(zhì)量保證體系的基本架構(gòu)。[3]其主要構(gòu)成內(nèi)容與內(nèi)在關(guān)系如圖1所示。

　　從圖1可以看出，在現(xiàn)行的內(nèi)部質(zhì)量保證體系中，內(nèi)部控制并沒(méi)有覆蓋到學(xué)校的校級(jí)層面和決策指揮系統(tǒng)。這值得商榷?！兑?guī)范》中規(guī)定行政事業(yè)

　　單位內(nèi)部控制包括單位層面內(nèi)部控制和業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制。其中，單位層面內(nèi)部控制是從整體層面對(duì)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制加以規(guī)范，為內(nèi)控運(yùn)行構(gòu)

　　建良好環(huán)境，是整個(gè)內(nèi)部控制體系的基礎(chǔ)。[2]26因此，內(nèi)部控制應(yīng)該覆蓋到高職院校內(nèi)部質(zhì)量保證體系中的校級(jí)層面和決策指揮系統(tǒng)。

　　另外，按照?qǐng)D1所示，內(nèi)部控制與“五縱五橫”的“五個(gè)系統(tǒng)”和“五個(gè)層面”相比，地位并不突出，似乎只起到輔助性的作用。但事實(shí)上，內(nèi)部控制作為組織目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的長(zhǎng)效保障機(jī)制是單位為履行職能、實(shí)現(xiàn)總體目標(biāo)而建立的保障系統(tǒng)，起著基礎(chǔ)性的保障作用。當(dāng)高職院校的“五個(gè)系統(tǒng)”從“五個(gè)層面”借助“信息化平臺(tái)”的強(qiáng)大力量為提升質(zhì)量而開展各項(xiàng)活動(dòng)時(shí)，不可避免地會(huì)面臨行為不當(dāng)、信息失真、效率低下、錯(cuò)弊等各種風(fēng)險(xiǎn)。內(nèi)部控制將對(duì)這些風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行事前防范、事中控制、事后監(jiān)督和糾正，以保證學(xué)校辦學(xué)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

　　(二)對(duì)內(nèi)部質(zhì)量保證體系構(gòu)架的改進(jìn)

　　內(nèi)部控制在高職院校內(nèi)部質(zhì)量保證體系中起著基礎(chǔ)性的保障作用，是必須構(gòu)建的基礎(chǔ)性平臺(tái)之一?；诖耍疚膶?duì)高職院校內(nèi)部質(zhì)量保證體系構(gòu)架改進(jìn)為“五縱五橫兩平臺(tái)”，具體如圖2所示。

　　在“兩平臺(tái)”中，智能校園管理信息平臺(tái)提供的是技術(shù)保障，是“硬”平臺(tái);內(nèi)部控制提供的是機(jī)制保障，是“軟”平臺(tái)。軟硬結(jié)合、相得益彰才能起到全方位的支持保障作用。

　　三、高職院校內(nèi)部控制的建設(shè)

　　我國(guó)的《規(guī)范》是從2014年開始施行的，各行政事業(yè)單位也是近兩年才開始正式開展經(jīng)濟(jì)活動(dòng)內(nèi)部控制工作，更遑論涵蓋經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和業(yè)務(wù)活動(dòng)的內(nèi)部控制。對(duì)于高職院校來(lái)說(shuō)，首先是要建立內(nèi)部控制組織保障體系，由相關(guān)部門或人員組織或牽頭開展工作，然后再建立內(nèi)部控制并組織實(shí)施。

　　(一)建立內(nèi)部控制組織保障體系

　　《規(guī)范》指出單位負(fù)責(zé)人對(duì)本單位內(nèi)部控制的建立健全和有效實(shí)施負(fù)責(zé)。因此，內(nèi)部控制領(lǐng)導(dǎo)組應(yīng)當(dāng)由校長(zhǎng)擔(dān)任組長(zhǎng)?！兑?guī)范》又規(guī)定單位建立與實(shí)施內(nèi)部控制應(yīng)當(dāng)遵循全面性原則。因此，其他各分管校領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)擔(dān)任副組長(zhǎng)，前述現(xiàn)階段高校內(nèi)部控制的客體范圍所涉及部門的負(fù)責(zé)人應(yīng)擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)組成員。