摘 要：一般而言，公共事務治理遵循的是“難題—目標—方案—結果”導向的常規路徑。這種路徑隱含了兩個前提：一是難題清晰，二是方案簡單、且有多個可供選擇。然而，面對棘手難題時，這兩個前提時常都不存在。通過反思常規公共事務治理路徑，提出方案導向的非常規公共事務治理路徑。非常規公共事務治理是指針對由多個相互關聯的不同類型難題復合在一起的棘手難題，可行的治理路徑是在發現難題和解決難題之間來回擺動，從可行方案出發先解決部分難題、留下部分難題，等待新的機會，持續對難題降維，逐漸將棘手難題分化為簡單問題，最終實現較優的治理結果。以中國早期抗擊新冠肺炎疫情為案例，分析發現，方案導向的非常規公共事務治理是應對突發公共衛生危機的有效路徑之一。

　　關鍵詞：治理;公共衛生危機;棘手難題;方案導向

　　經濟社會的快速發展，導致公共事務治理的難題(problem)①不斷涌現，這些難題沒有良好的解決辦法，且處理起來非常棘手。因難題具有無數未準確定義的原因，也很難理解其為何產生，難題的原型建構和難題的發展結局具有不確定性和難預測性，故被學術界稱為“棘手難題”(wicked problem)[1]。棘手難題跨越了多個政策空間和社會域，具有社會性和科學性兩個不同的側面。學者們普遍認為，棘手難題幾乎是不能徹底解決的，因為這些難題存在于一個相互關聯、相互重疊的空間中，全面、完整和有效的方案難以產生。面對棘手難題構成的復雜公共事務，政府如何行事才能治理好非常規公共事務呢?

　　本研究的案例單元是“非常規公共事務”，以中國應對新冠肺炎疫情過程中所采取的方案及治理路徑創新為研究對象。新冠肺炎疫情是具有科學和社會兩重屬性的棘手難題，即具有科學不確定性和社會危害性，其中科學不確定性是根本屬性，是非常規公共事務治理難題。非常規公共難題治理包含難題識別、目標、行動、方案以及結果等關鍵要素。在抗擊新冠肺炎疫情過程中，中國政府采取了封城，人員限行，在全國范圍內調配人、財、物等方案投入抗疫，打了一場人民戰爭、總體戰和阻擊戰，減少了社會危害，避免其演化為持久的社會危機，探索出了一個方案導向而非難題導向的非常規公共事務治理模式。

　　一、文獻綜述與分析框架

　　1.文獻回顧

　　以難題為導向(problem-orientated)被認為是實踐工作的基本思維方式，也是政策研究的邏輯起點。大量政策研究的文獻聚焦于“以難題為中心”的政策探討上，杜威曾提出公共政策是聚焦于“公眾及其難題”的[2]，拉斯韋爾所說的“政策定位”也是以難題為中心的。安德森提出政策是一個或一組行為者在解決它們所關切的難題或事務時所致力的一種有目的的行動過程[3]。總之，從難題出發研究決策方案成為政策出臺的起始之處。

　　以難題為導向的政策研究的第一步是認識難題，即清晰、明確地界定難題是什么，以及在眾多難題中哪些難題得到了公共官員的關切。而要認識難題，首先需對難題進行分類，以便明確難題的類型，如公共難題與私人難題[4]、科學工程難題與社會難題、馴良難題與棘手難題等[5]。其次是識別難題，即由專家或者官僚識別，并由他們認定難題的性質[6]。再次是尋找難題的生成邏輯，從政治、經濟、社會、科學、體制、機制等各方面來尋找難題成因[7]。最后環節是擬定難題解決方案，即根據難題的類型、性質和成因，尋找解決難題的途徑[8]。

　　以難題為導向的政策順利出臺，需有四個理想條件：(1)難題定義清晰，有明確的，穩定的難題陳述;(2)方案簡單且有一套替代性的解決方案;(3)有評估解決方案對或錯的客觀標準[9];(4)以實現“滿意”和“最佳”結果為出發點，要求為難題尋找最優解決方案。如果符合這四個基本條件，政策制定就遵循了一條“難題—目標—方案—結果”的路徑(見圖1a)，也被稱為常規難題的政策制定。

　　然而，多數的難題并不能滿足上述理想條件，要么難題難以清晰陳述，是棘手難題;要么，難以設置出一套完備的答案，需要多套完全不具有共識性的方案;要么，找不到合適的評價標準，無法判斷方案的優劣性;要么，每個方案都包含了負面影響，難以尋找到最完美的結果。正如西蒙所言，(1)行為主體不具備對每種決策結果的完備知識和預見，人們對后果的了解總是零碎的，不確定的;(2)決策的結果產生于未來，這種對未來價值的預見性是不完整的;(3)備選方案總是不完備的[10]。如果將難題導向的理性決策思維用于復雜的、跨界的、非常規公共難題治理時，則會產生不穩定結果，或出現難題難以治理的消極論斷[11]。

　　為此，本文提出從“難題導向”轉向“方案導向”，開展連續性嘗試和適應性管理。以不斷學習與機會驅動的方式，在尋找難題解決方案和認識難題的迭代過程中理解難題，應對難題復雜性[12]。通過反復的小勝(small wins)，從而實現對非常規公共難題的可持續性和漸進式治理[13]。

　　2.“方案引導難題”模型構建

　　風險社會使社會難題愈來愈棘手，比如，公共衛生突發事件，其發生的原因、演變、影響和結果很難用現有的科學知識準確研判，具有科學不確定性。同時，難題的解決也會受時間和資源約束，政府等治理主體需在極短的時間內做出應急決策，尋找現有資源條件下的可行性解決方案，并建立共同的理解，達成共識。再者，非常規治理情景中還存在政治不確定性：一是決策過程中的行為體或機構的多樣性加劇了難題解決的客觀復雜性。二是行為體的不同利益觀或價值觀，促使他們對難題的性質和如何處理難題會產生主觀分歧。三是制度安排、群體行為、意識形態、難題歷史、媒體偏見等外加因素，使一致性行動變得困難。正如朔恩和雷恩所言：“發展更為全面的、專門的科學知識，并不能解決現代社會中的許多政策難題。這些社會難題的解決是建立在相互競爭的價值框架中，而非由科學知識的差距所引起。”