摘要：行政法學出離于民法學，部門行政法則脫胎于行政法;而海事行政法卻有著從陸域(適用普通行政法)到海域(適用海事行政法)的獨特發展軌跡。部門行政法的存在價值在于其獨特個性，并具有對普通行政法的反哺功能。不同于確立部門行政法的綜合標準，行政職能標準更便于識別，更有利于特定行政法部門的系統化、規范化。而且這一標準能夠使部門行政法的研究與現實的行政部門直接對接，易于為行政部門法的實踐所接受。部門行政法不僅局限于行政作用法，還應當覆蓋行政組織法和行政救濟法。部門行政法的研究不只是在行政法體系內的循環解釋，而是需要關照社會現實。即便運用解釋的方法，這一解釋方法也不應當僅僅局限于對實定法的規范解釋，而需要進行法政策學的思考和目的性解釋。由于與民法、刑法普遍存在法典不同，行政法不存在總則意義上的法典，因此，普通行政法與部門行政法之間缺乏相互解釋的規范基礎。部門行政法的體系構建應當體現的是共性與個性的統一。基于此，海事行政法的體系應當分為普通海事行政法和特別海事行政法，前者從行政法的共性出發找尋海事行政法的個性，后者從海事行政法的個性出發反觀行政法的共性。
關鍵詞：部門行政法;海事行政法;理論基礎;體系建構
在中國，行政法學者通常認為部門行政法即是行政法各論(分論)。[1]54然而，在行政法體系中，部門行政法始終不受重視，行政法各論的研究長期以來裹足不前①，以至于行政法各論的最基本的問題至今都沒有厘清，如部門行政法源起與嬗變，部門行政法獨立存在的價值，判別部門行政法的標準，方法論對于部門行政法的意義以及部門行政法的體系架構。而德國和日本(盡管更重視行政法總論的研究)對部門行政法的研究較為深入，許多部門行政法的基礎理論問題在中國的行政法學中至今仍存疑惑，但德國、日本行政法學者早已作出精深的分析和論證。因此，盡管這些資料時間較早，但筆者認為這些研究成果仍不失學術價值，并加以引用。中國部門行政法研究的薄弱，導致行政法體系的殘缺和不均衡發展，也無法應對行政法實踐。表現為，行政法學者雖然熟知行政法原理，但面對部門行政法提出的問題卻普遍失語。這是囿于行政法學者的學術背景和專業知識的局限，因此部門行政法應當由既有行政法學術背景又有部門行政法專業知識的學者來擔綱②。
作為部門行政法，海事行政法蘊含著部門行政法共通的機理。因此，從部門行政法的共性問題出發，探討海事行政法個性問題，既可以洞悉部門行政法的根本，又能體察部門行政法的精微。
一、部門行政法的淵源
行政法的總論與各論的劃分是大陸法國家的特色，是大陸法國家法學研究體系化的必然結果，是概念法學、教義法學的體現。概念法學產生于德國的歷史法學派，在潘德克頓法學的民法體系整理的過程中形成，其追求概念的準確性、體系的嚴整性、邏輯的縝密性?？梢哉f，德國的行政法體系受民法體系的影響。正如現代行政法體系的創立者奧托·邁耶所言：與久已建立在堅實基礎上的民法學完全不同，行政法學是一門年輕的學科，在后警察國時代，不需要將國家設定為傳統私人，行政法被作為國家法律制度出離于民法之外作為第二種制度。[2]120也正是奧托·邁耶利用概念法學方法，參考和援用民法上的概念術語，從紛繁復雜的行政現象中歸納出行政法的一般原理、原則和概念群，并組合成一個邏輯一致、相對自治的行政法總論體系。[3]其先后在1885年和1895年出版的《德國行政法原理》及《德國行政法》中將紛雜不一的行政學原理有系統地“總則化”，因為其體系完整、理論嚴謹而廣泛影響到其他國家。[4]《德國行政法》一書的內容分為導論與總論，這一“總論”可以作為對此前德國繁雜的行政學或部門行政法的總結③。日本、中國臺灣地區的行政法都受到奧托·邁耶行政法總論體系的影響。有學者認為，德國行政法學肇始于各論，形成于總論。因為德國公法濫觴于警察法，只是后來警察權進一步分解，行政學漸漸興起，行政法學亦逐步形成④。因此，由各論到總論，是行政法的一個粗略的歷史發展進程。[1]64-65然而，德國的歷史經驗是否具
有普遍意義，值得進一步研究，日本繼受的德國行政法，實際上是德國的行政法總論，在此基礎上發展出行政法各論;中華民國以及后來的中國臺灣地區受日本影響，也是從行政法總論到各論的發展脈絡。
奧托·邁耶創立行政法學體系的過程表明，行政法學脫胎于民法學，但致力于從民法學中分離出來，以公法、私法兩元化為依托，確立行政法的公法特質以凸顯其獨立性。當行政法徹底從民法中分離出來，成為與民法并立的學科之后，總論意義的行政法誕生。之后，行政法在實踐中的具體應用，將相同領域的規范進行整合進而形成部門行政法。如果說，行政法學出離于民法學，那么可以說，部門行政法脫胎于行政法，即部門行政法是行政法的具體化，其規范基礎和體系框架源于行政法。盡管部門行政法與民法也存在一定的關聯性，但民法并不構成部門行政法的規范基礎和體系來源。
海事行政法作為部門行政法，其規范基礎和體系結構來自于行政法，但也具有一定的特殊性。海事行政法(海上行政法)與海商法(海上民商法)的關系密切，但海事行政法并非源自海商法，盡管海商法的歷史更為悠久(海商法的歷史甚至比民法的歷史更為悠久)。[5]海事行政法是行政法的原則、規范在海上實施的結果，是行政法在海域具體適用的產物。由于行政法一般適用于陸上，因此，海事行政法的產生和發展遵循自己獨特的邏輯軌跡和演進路徑——從陸域到海域。因為國家的行政管理發端于陸上，因此，普通行政法主要適用于陸域。國家陸域行政之發達，主要緣于人類活動。自史前時代迄今，均以陸域為主，并因國家行政需要而逐漸發展而成。海域行政活動欠缺主要有兩個方面的原因：其一，海洋浩瀚，瞬息萬變，不適合人類居住，亦不能由國家以實力占有或管理;其二，人類對海洋之利，當時僅限于海面航行或捕魚，活動單純且簡單，相關的行政監管(如船舶適航性、船舶檢查)活動可利用船舶在港或錨泊時辦理。[6]因此，行政管理的法律活動也以陸上為主。隨著航海技術的發展，特別是隨著21世紀“海洋世紀”的到來，人類活動從陸地向海域延伸從來沒有像今天這樣強烈，海域行政管理活動也日益增多，[7]64海域行政法的現實意義日益凸顯，海事行政法作為部門行政法的條件也基本成熟。
行政法的部門化是傳統大陸法系國家的法律理性與邏輯思維的結果。與大陸法系國家不同，普通法系國家由于其判例法傳統，其行政法以司法裁判為核心，多用法院判例確定規則，以權利救濟可得性作為目的，不追求法律體系的嚴整、邏輯的自洽。這使普通法國家的行政法始終根植于司法實踐，以保持法律的開放性，封閉、僵化的法律體系不符合普通法哲學。正如美國實用主義法學家霍姆斯所言：法律的生命不在邏輯而在于經驗①。[8]因而，普通法國家的行政法學者無意于建構一個所謂的法律體系②，一般也不對行政法進行總論與各論的劃分。雖然從20世紀70年代以來，受美國政府管制學派的影響，行政法學者開始著重對實際上是部門行政法的內容進行研究。在最權威的《行政法學評論》的論文中，部門行政法的內容占比高達30%。[9]29甚至不乏集中研究某個特定行政領域法律問題的著作，如環保法、警察法、經濟與金融規制、電信規制。[1]55然而，這并不意味著普通法國家所謂部門行政法體系化的確立③。在美國，行政法的研究基于實用主義哲學，從來都未忽視實踐中具體問題，其關注的問題與大陸法系國家的部門行政法所研究的問題沒有差別，只不過其理論的范式和研究的進路不同。故此，普通法國家沒有所謂作為部門行政法的海事行政法，但這并不妨礙其對海事行政法所涉及問題的研究，甚至研究得更為深入。由于普通法國家不認同公法與私法的二元化，因此其也不存在所謂海上公法(海事行政法)、海上私法(海商法)的二元劃分。其所謂“海商法”并不是與海事行政法相對應的提法，而是包括私法與公法的內容?；蛘哒f，其所謂“海商法”(maritime law)調整的是普通的海法關系，只不過涉及到海事行政管理方面的法律時，將其視為普通海法的特殊例外。
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