摘 要：行政法律關系在行政法學體系中的功能與體系結構聚訟紛紜，亟需重估與澄清。行政法律關系誕生時有強烈的民族訴求和嚴謹的科學追求。它在現代風險社會中可以發揮法治功能、認知功能、
規范供給功能和體系化功能。在厘清行政法律關系的“權限—自由”構造，澄清公法權利的生產方式的基礎上，循著內外兩重體系重構行政法律關系在行政法學體系中的關鍵位置，形成行政法律關系與行政行為的體系新構想。
關鍵詞：行政法律關系;功能;結構;體系
目前，行政法律關系被一些學者視為行政法學上的“雞肋”概念。①德國、日本學界面對社會結構的重大變遷，行政功能和活動方式的重大轉變，日益青睞行政法律關系，有意使之成為行政法學體系新的“阿基米德支點”。②
不過，批判也異常激烈——集中指向功能缺失與結構模糊。③功能缺失是指行政法律關系無法供給法治功能。結構模糊是指行政法律關系的關鍵性結構因素晦暗不明。本文借助知識考古和概念史的研究方法，尋找行政法律關系塑造的歷史動因，然后將之放在新社會條件下，重估其對法治和知識體系的貢獻，并綜合學界探索建構行政法律關系的結構體系。
一、行政法律關系的理論圖景
在知識考古學看來，概念的產生是特定時空中“知識意志”與“權力意志”交鋒的產物④。概念史認為只有將概念置于語境之中才能理解。行政法律關系的知識考古旨在弄清楚行政法律關系在誕生之初的理論圖景和權力意志究竟為何，以便搞明白它的基本歷史功能。
論者認為，康德(1724-1804)創造了法律關系這個術語，薩維尼(Friedrich Carl von Savigny， 1779-1861)對其進行了教義化。[唐曉晴：《法律關系理論的哲學基礎與教義結構》，載《法治研究》2019年第3期，第111頁，第113頁。]康德的批判體系與薩維尼的歷史法學“并肩構成了對唯理論法哲學的批駁和壓制。”[ 周育：《德國公法中歷史法學派的方法與影響》，載《學術交流》2019年第2期，第107頁。]在民族主義熱潮中，薩維尼清除掉自然法，認為法律一如語言，寓居在“民族的共同意識”之中。法是社會生活的一部分，“從某一方面來觀察，法并無自為的存在，其本質是人類生活本身”。法作為行動意義，在認識論上可從生活關系中剝離出來，但法律關系并非是生活關系的人為再造，而是法律規則與生活事實的結合，它“直接給定”“直接顯現”：“法律關系通過生活事件而被給定”[ [德]薩維尼：《當代羅馬法體系》(第一卷)，朱虎譯，中國法制出版社2010年1月版，第13頁]，是自然的規范存在。它由生活關系[ 朱虎教授指出，薩維尼在定義法律關系時，法律關系的“關系”與生活關系的“關系”用詞并不相同，而是做了區分。朱虎：《法律關系與私法體系：以薩維尼為中心的研究》，中國法制出版社2010年版，第34頁。](實質要素)與法律規則(形式要素)結合而成，是生活事實與規范世界的橋梁。“法律關系乃是主觀權利歷史上的安身之處，它涉及個人主觀權利之間的關系，以特定方式處理人與人之間的共同生活，其內涵則涉及構成法律關系各部分之有機的關系與進展，侵害主觀權利將導致‘訴權’的發生，后者乃是法律關系的消極狀態。”[ 陳愛娥：《薩維尼：歷史法學派與近代法學方法論的創造者》，載《清華法學》2003年第三期，第71-72頁。略去引文中的德語原文，請方家明鑒。]隨著生活的展開，法律關系不斷增殖權利義務。法律關系內容間的依賴、制約和增生使法律關系如同有機生命。薩維尼區分了公法關系和私法關系。公法關系基于公民身份而定。公民身份往往取決于血統(出生)。公法關系因此是命定的，而非選擇的。薩維尼的法律關系概念為公法思考行政法律關系提供了基本知識氛圍：法律關系作為法的存儲器，是發現法的優良工具，也是體系化法的關鍵性扭結;法律關系的本質是自由意志支配的領域。
1848年“三月革命”前“主要在民法中所發展起來的(擬制的)‘法人’思想傳播到國家身上，才獲取一種政治含義：這是一條以中立化的國家主權化解主權在君還是在民這一矛盾的道路，也是一條使國家成為統治意志即國家權力擔當者的道路。……允許國家財產與君主的私人財產明確分開，并最終創設一個明確的法律擔保的歸結點。”[ [德]米歇爾·施托萊斯：《德國公法史(1800-1914)：國家法學說和行政學》，雷勇譯，法律出版社2007年版，第493頁。略去引文中的德文原文，請方家明鑒。] “三月革命”失敗后，自由主義與保守主義認識漸趨一致，公法學逐漸走向實證主義。格貝爾(Carl Friedrich von Gerbera，1823-1891)將國家作為“法人形式的有機體”，君主是國家法人的機構，國民是“子民”，必須服從國家。格貝爾遺囑執行人拉班德(Paul Lanband，1838-1918)認為國家既是“保全定居民族共同體的法秩序”，又是“存在于各個國家成員之上、構成其上位秩序的統一、自律的組織”。基爾克(Otto von Gierke，1841-1921)對此激烈批判：國家不是“抽象的官僚機構”而是“有機體”“現實的人格聯合體”，“其必定與個人一樣，是一個有生命、有靈魂的生命體，其能夠思考，并將所思所想付諸行動”。[ [德]奧拓·基爾克：《私法的社會任務》(基爾克法學文選)，劉志陽、張小丹譯，中國法制出版社2017年版，第65頁。]耶利內克(Georg Jellinek，1851-1911)對19世紀國家學說作了總結：“國家是具有始源性統治力的定居國民社團，或者說是具有始源性統治力的領土社團”。國家的法人化、法律化，使關系思考有了可能，但也留下無法克服的困難——國家的不可滲透性：“耶利內克就明確反對那種‘將國家的所有法律關系消解于國家機關相互間的關系以及與國家機關中的各個自然人之間的個別關系的觀點’，這種觀點無法說明指導國家的意思來自何處，以及為什么國家在法律上表現為一個行動的統一體。”[ 王天華：《國家法人說的興衰及其法學遺產》，載《法學研究》2012年第5期，第87-88頁。
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