摘要：在中國，代表這一職業雖不是一種謀生的手段，卻體現著作為某一社會角色權利和義務的統一。因此，我們也把代表行使權利和義務過程所應遵循的行為準則和規范稱為職業道德，它是指人大代表作為國家權力機關組成人員，在行使憲法和法律賦予的權利時所應承擔的社會責任。文章發表：《中國檢察官》原名《檢察實踐》，由最高人民檢察院主管，檢察官學院主辦。自1999年創刊以來，得到了廣大法學理論工作者、法律實踐工作者，特別是檢察工作者的鼎力支持和厚愛。《中國檢察官》系最高人民檢察院主管，國家檢察官學院主辦的全國性法學類刊物。
職業道德是指每種職業在道德上的特殊要求，體現著每一個從業者所在行業內權利和義務的統一。各行各業都有與本行業相一致的道德準則和行為規范，它是維護該職業存在的前提條件。行業中大量的不道德行為將給該行業帶來災難性的后果。因此，代表的職業道德敗壞是指代表權利和義務的分離，特別是那些只享受權利而 不履行義務的行為。
人大代表是由廣大選民或下一級人大代表產生的，代表本選區選民或選舉單位人民群眾的利益，是廣大人民群眾的代言人;同時他們又是各級國家權力機關的組成人員，代表人民行使管理國家事務的權力，依法對“一府兩院”行使監督權。但從現狀看，我國人大代表在開展工作時存在著許多的權利和義務相分離的現象，也就是我們所說的不道德行為。具體表現在以下幾個方面：
第一， 收受賄賂，破壞選舉。這是一種最不道德的行為。根據《選舉法》第52條規定，用暴力、威脅、欺騙、、賄賂等非法手段破壞選舉或者妨害選民和代表自由行使選舉權和被選舉權的，應當依法給予行政處分或者刑事處分。行使好選舉權是代表應盡的義務。然而正是在這一環節，多次出現了代表參與賄選的丑聞，嚴重褻瀆了代表的形象。如“中組部通報的山西吉縣原副縣長姜建仲為當縣長，在人大會議前，派出兩名政府工作人員，向39名人大代表每人送現金500元，共計近2萬元;廣東省和平縣原縣委副書記鐘洪茂賄選代表，已有29名人大代表承認收受400元至1300元不等的現金、實物，投了他的票，使他當了縣長;山西省河津市人大選舉運城市人大代表，多名”富翁“候選人向該市187名人大代表送物送錢，其中一位代表收到7名候選人送來的毛毯、內衣、現金4888元。”(老石：《“賣票”的人大代表還要他做什么》，《中國青年報》2001年8月13日。 )誠然，代表所收受的賄賂還未達到犯罪的程度，但他們的行為卻在客觀上把一群心術不正的人推上了管理者的地位，為其盤剝百姓創造了條件。很難想象行賄者達到目的后，會為民謀利益，相反更多的是上臺后瘋狂的掠奪。區區幾百塊錢換來的是百姓要支付給行賄者的十萬、百萬甚至上千萬的代價。這顯然與代表要以民意為己任的宗旨相違背，因此我們稱其是最不道德、最不負責任的行為。
第二，脫離與群眾的聯系，不接受選民的監督。《代表法》第4條規定，代表應當與原選區或者選舉單位和人民群眾保持密切聯系，聽取和反映他們的意見和要求，努力為人民服務。第5條規定，代表受原選區和選舉單位的監督。然而現實的情況卻讓我們感到擔憂：“1999年，80.6%的代表參加了由各級人大及其常委會或代表小組組織的代表活動，人均3次，19.4%的代表沒有參加活動。42.2%的代表在代表活動中提出了建議、批評和意見，人均3件。從調查了解的情況看，代表活動還比較平淡。一方面參加活動少。一些代表很少參加日常代表活動，達不到山東省實施代表法辦法中規定的”代表執行職務占用的工作時間，省、設區的市的人民代表大會代表一般為每年20天“的要求。另一方面代表活動質量不高。在代表活動中只有42.2%的代表提出建議和意見，多數代表只是泛泛而聽、泛泛而看，少有實質性的建議和意見，議政作用發揮得不夠，一定程度上活動成了一種形式。”(參見煙臺市人大常委會人事代表工作室：《人大代表怎樣看待代表工作-對煙臺市人大代表調查問卷的分析》，《人民日報》2000年8月30日第12版。)
第三，不履行憲法和法律規定的職責。有的人當選為人大代表，但是他們未經批準兩次不參加人民代表大會會議，(安人聯 龔彬 沈汝虎：《湖南安鄉、山東臨朐各有一代表無故不參加會議被終止資格》，《人民日報》2001年05月23日第12版。)甘當附名代表。有的代表借開會之機，走親訪友、逛街購物，嚴重影響了會議的嚴肅性。更甚的是有的人大代表雖然參加了大會，但三五年一屆過去了從未發言。這一點從表面上看來，跟道德掛不上鉤，但只要它把代表的身份聯系起來，并充分考慮中國當前的實際國情，我們就不難把它和不道德行為聯系起來。人大代表的根本職責是作為群眾的代言人，反映民意，選民在選舉代表時的根本目的就是讓代表為自己說話。然而現狀卻讓人感到擔憂，“調查顯示，在市十三屆人大二次會議期間，45.3%的代表作了審議發言，并提出實質性建議，49.6%的代表雖作了審議發言，但未提出實質性建議，5.1%的代表未作審議發言。在一次會議上，上述比例分別為51%、38.2%和10.8%。”(參見煙臺市人大常委會人事代表工作室：《人大代表怎樣看待代表工作-對煙臺市人大代表調查問卷的分析》，《人民日報》2000年8月30日第12版。)代表是群眾和國家的紐帶，如果不能反映民意，就是失職，就是不道德。特別是當前我國經濟社會發展仍不完善，各種新情況、新問題不斷出現，還遠遠沒有好到百姓幾乎沒有意見的程度，因此，如此的不作為當然是不道德的。
人大代表，顧名思義就是要代表人民的利益。維護憲法和法律，向選民和選舉單位負責，為選民和選舉單位服務，是人大代表的職責。當我們看看最近連續發生的幾起在選舉中向人大代表行賄的事件，看看一些人大代表在提議案、建議和參加活動中不守信用的情況，難道我們只一味地怪他們的職業道德敗壞，而不想想是什么原因導致他們產生道德敗壞，以及應該采取什么措施來解決這些現象的再次出現嗎?
我們認為，人大代表職業道德敗壞的原因主要有以下幾種。第一，基層人大代表的素質偏底。這是一個非常重要的原因。在和平縣賄選案中，鐘洪茂有意繞開縣城各企事業單位人大代表，而在農村代表中發動串聯、花錢買選票，顯示農村基層人大代表的素質普遍較低，也說明了我國許多基層人大代表素質亟待提高。因此，要努力采取各種措施提高基層人大代表的政治素質、業務素質和道德素質，以更好行使其職責。第二，利益驅動。對于一些有經濟地位的人來說，他們希望通過獲得代表資格，為個人謀取政治資本，并為自身謀取經濟利益服務。他們選舉前竭盡全力爭當代表，選上后卻不履行代表義務。人大代表由人民選舉產生，具有很大的信任程度，許多大款不惜重金賄賂代表，其真正的目的在于借用代表神圣光環，為自身經濟活動打開方便之門，同時尋求政治保護。《代表法》第29條至39條在法律上為代表行使職務提供了保障。因此，在某種程度上說，人大代表的身份有時也是某些“動機不純”的代表的護身符。對于這類人來說人大代表的身份一方面有利于他們在經濟上謀求發展，另一方面有助于他們在政治上謀求庇護。而對于一些生活狀況不是很好的代表，由于自身素質偏低，加上對被選舉人常常是一無所知，因此對選票走向漠不關心，常常懷著乘機撈點實惠的思想，而把選票投向最大利益提供者。對于這一類人只要有一定利益的驅動就容易收取賄賂。第三，代表權力失去應有的制約，權力制約機制不完善，選民和選舉單位難以對其實行有效的監督。由于我國的人民代表大會制度和選舉制度還不是很完善，民眾自覺的政治參與程度還不是很高，而且由于宣傳程度不夠，選民對自己所選代表的了解不多，對選民的期望也不是很高，造成選民的選票具走向有很大的隨意性。在我國的制度安排中，代表相對于政府官員雖分工不同，但在權力上缺乏可比性，代表往往不被重視。甚至出現一些代表是自己不愿當，卻被選出來的狀況。因此，選民不監督自己選出來的代表或者代表不與選民聯系也就不足為奇了。此外，監督代表缺乏必要的手段和形式，監督代表的法律也不完善，由于法律沒有賦予常委會有管理代表的權力，常委會對代表的監督就缺乏必要的法律依據。第四，由于在我國，代表基本上是兼職的，一方面會導致行使代表職務缺乏必要的時間和精力，客觀上難以履行好其職責。另一方面，也使得廣大人民群眾甚至代表自身缺乏對代表資格神圣性的充分認識，這在主觀上造成代表工作的難以開展，行使職責往往是拘泥于形式。
當前，由于人大代表特別是基層人大代表職業道德敗壞的現象屢見報端，嚴重影響了人大代表的整體形象，也不利于進一步推進我國的民主政治制度。而各界學者和實踐工作者大多把諸如加強思想道德教育、精神文明建設等作為解決問題出路。誠然，這些想法和措施的理想結果都是好的，但顯然違背了道德形成的規律。道德的形成和被遵守是一個由外在約束引起內在自覺行動的過程，提高人大代表職業道德的根本途徑在于加強代表工作的制度建設。因此本文的主旨就在于致力于建立一個制度，使作惡的人通過作惡所獲得的收益遠遠少于因被懲罰而所帶來的成本，使作惡者明白，作惡必然受到懲罰，而且所受到的懲罰要遠遠大于所得到的收益。于是，人人都因害怕受到懲罰而不敢去作惡，久而久之，就成為一種習慣，一個不會作惡的道德環境也就形成了。
要對代表的行為進行懲戒，必有他的理由或根據。可以這么說，受懲戒的行為，都是違反其代表職業道德的行為。懲戒制度作為一項制度，必須要有其嚴格的規范和程序。
第一，受懲戒的行為都是代表的瀆職行為。代表本應模范遵守憲法和法律，協助憲法和法律的實施。他們不僅是密切黨和政府與人民群眾關系的橋梁和紐帶，也是推動改革開放和經濟建設的重要力量。任何違背代表職業道德的行為，都應被視為瀆職行為而受到懲戒。具體應包括那些行為呢?一是違反或企圖違反代表法、選舉法、地方組織法等的規定，收受賄賂為他人謀取不當利益。二是從事與代表的誠實、信用的原則相違背的行為。三是從事有損于人大制度的行為。四是利用代表身份在社會上從事不正當行為。
雖然，代表的瀆職行為表現形式多種多樣，然而，概括起來都不外乎是違反了有關法律、法規，被認為是與代表職業不相稱的行為，即應為代表職業道德所禁止的行為。
二，瀆職行為本質上表現為代表對義務的不履行。關于代表的義務，是否可以概括為以下幾個方面：代表對選民(選舉單位)，代表對本級人大及其常委會，代表對本級“一府兩院”，代表對其他代表的義務等。 具體來說，代表的義務有：一是模范地遵守憲法和法律，協助憲法和法律的實施。人大代表在自己日常工作和生活中，還應做到協助黨和政府宣傳憲法和法律，協助實施憲法和法律。二是密切聯系人民群眾，了解國家法律、法規和黨的方針、政策的貫徹實施情況，聽取他們對各方面工作的意見、要求;及時溝通人民群眾與本級國家機關之間的聯系。三是在本職工作中起表率作用，自覺接受選民或原選舉單位的監督。四是協助本級人民政府推行工作。五是保守國家秘密。
第三、懲戒時，要區別代表瀆職行為的情節輕重。在我國，對代表瀆職行為的處分或懲戒尚未形成制度。這不能不說是我國人大代表制度的一大缺陷。除了代表法規定的未經批準兩次未出席人民代表大會會議的，終止其代表資格外，還應考慮建立一些懲戒機制：警告、訓誡、辭職、留用察看、撤職、罷免等。必須賦予人大常委會在暫停與終止代表資格方面以更大的權力，但要具體規定應受懲戒的條件。
對代表瀆職行
為的情節輕重也要有詳細的規定。是否可以考慮以下幾個因素，即：行為違反了職責義務、代表主觀上有過錯、瀆職行為引起了現實或潛在的危害。對那些多次、數種違法瀆職行為的，故意不遵守懲戒處罰的，等等，應從嚴處置。
我們認為，對人大代表的瀆職行為進行懲戒，應視其情節輕重和法律的規定由相應的機構來執行，包括選民大會、人大機關和審判機關等。
選民大會。如果選區選民對由他們選舉產生的人大代表不滿意的話，可以聯名提出罷免案，并召開選民大會罷免其代表資格。如在評議代表時，經測評滿意率在30%以下者，選民可以聯名提出罷免請求。
人大機關。應賦予常委會管理代表的權力。對兩次未經批準不出席人民代表大會會議的代表，由代表資格審查委員向人大常委會會提出建議，這是代表法有規定的。對法律沒有規定的，但現實存在的不參加常委會組織的視察、檢查、調研活動以及不參加代表小組活動的，兩次以上的可以由代表資格審查委員會向常委會提起給予警告處分的請求。一次以上不參加人民代表大會會議的，提起暫停代表資格的請求。在人民代表大會會議召開前，兩次不深入選區召開選民座談會的，給予訓戒處分。對代表在兩次大會期間，不提出議案、建議或不發言者，給予留用察看的處分。對于賄選的代表，不足予刑事處罰的應給予暫停代表資格的處分。對于選民滿意率不到30%的代表，他可以向人大常委會提出辭職的請求。對于因身體原因、工作忙未能盡職的代表，也可以提出辭職的請求。
是國家機關、企業事業單位的代表，其處罰結果單歸入個人檔案;沒有工作單位的代表，歸入人大常委會機關檔案室。在下次選舉代表前，提交給選區或選舉單位參考。
審判機關。對于賄選的代表，觸犯刑法的應給予刑事處罰。根據《選舉法》第52條規定，為保障選民和代表自由行使選舉權和被選舉權，對用暴力、威脅、欺騙、賄賂等非法手段破壞或者反還選民和代表自由行使選舉權和被選舉權的，應當給予行政處分或者刑事處分。根據《中華人民共和國刑法》第185條規定，國家工作人員利用職務上的便利，收受賄賂的，處5年以下有期徒刑或者拘役，贓款、贓物沒收，公款、公物歸還。向國家工作人員行賄或者介紹賄賂的，處3年以下有期徒刑或者拘役。因此，對于代表參與賄選丑聞的，并且觸犯了刑法的，應當嚴格依照法律交由審判機關給予制裁。
為了保證懲戒的公正性，在對代表進行懲戒時，應設置規范的程序。懲戒程序既是對懲戒機構職能的明確限定，要求懲戒機構嚴格遵守，以程序公正保障實體公正，也是對受懲戒代表合法權利的保護，通過規范的程序，使涉嫌有瀆職行為的代表清楚自己在懲戒程序中的權利和地位，對不當的懲戒，有權申請重審、上訴等，以維護自己的合法權益。
我們把代表瀆職行為的懲戒程序設計如下：
受理控告、舉報、提起懲戒請求。選民或選舉單位可以對代表的瀆職行為進行指控，要求懲戒。選民或選舉單位有義務向人大常委會報告代表的瀆職行為。檢察院或公安局認為代表有受懲戒的理由時，也可向人大常委會請求對他進行懲戒。
對控告材料的調查、審核與處理。對于涉嫌瀆職行為的代表的有關材料，首先由人大常委會下設的代表資格審查委員會調查和審核，提出處理意見，先交人大常委會審議，最后交由相關的懲戒機構處置。代表資格審查委員會有權查閱有關案卷材料，收集有關懲戒理由，可以通知有關代表，聽取其陳述和申辯。代表資格審查委員會調查結束后，如果認為代表的瀆職行為存在，提出處理意見，提交人大常委會審議，有關代表有權到會申辯。分別由各懲戒機構處置。由選民大會懲戒的，有關代表還可以進一步地申辯，人大常委會應派人參加，并對懲戒程序是否合法進行審查。如為 審判機關懲戒的，由審判機關提交人大常委會審議決定，后由審判機關依法定程序進行。
對懲戒決定不服的申訴程序。如果有關代表對懲戒決定不服的，可以向上一級人大常委會提出審訴，由上一級人大常委會作出最后的裁決或建議下一級人大常委會自行糾正。
