摘要：從西方主要國家的治理實(shí)踐中可以看出，其改革大多集中于對管理模式的改進(jìn)，諸如結(jié)構(gòu)性、效率、控制、合作、績效管理和領(lǐng)導(dǎo)者能力等等，而不少人卻對此存有疑慮。Curtis Ventriss在《新公共管理的影響對當(dāng)代公共事務(wù)的檢視》一文中直言不諱地指出：“我們究竟是怎樣處理公共行政中糟糕的事務(wù)的?I1IJ’

　　可以說公共行政領(lǐng)域中的復(fù)雜問題一直被基于經(jīng)濟(jì)學(xué)與管理主義的治道邏輯所困擾，以致產(chǎn)生了新公共管理的繼任者——后新公共管理。本文對后新公共管理改革的思想做一簡單介紹和評價(jià)，以期引發(fā)學(xué)界對此新范式的關(guān)注。

　　一、后新公共管理改革興起的背景及其內(nèi)涵

　　后新公共管理興起于2O世紀(jì)90年代末期的英國、澳大利亞、新西蘭和挪威等具有威斯敏斯特體制的西方國家，主要是對前期新公共管理改革中出現(xiàn)的機(jī)構(gòu)“碎片化”和部門的自我中心主義、缺乏合作與協(xié)調(diào)，從而影響效益與效率的一種回應(yīng)。它的提倡者普遍認(rèn)為后新公共管理作為新公共管理改革的第二輪浪潮，同樣是基于政治經(jīng)濟(jì)學(xué)、制度學(xué)和管理學(xué)的理論基礎(chǔ)。嚴(yán)格來說，后新公共管理只是一種理論思潮，是在批判新公共管理范式基礎(chǔ)上對管理主義觀點(diǎn)的統(tǒng)稱。具體來講，后新公共管理從實(shí)踐角度是指政府針對由于施行新公共管理中所帶來的公共服務(wù)“破碎化”、責(zé)任問題與民主社會價(jià)值觀缺失等問題所采取的一系列新理念、新方法和新模式，從而提高政府的效能和合法性。

　　雖然后新公共管理改革的理念具有結(jié)構(gòu)性、功能性并在像新西蘭這樣的國家激進(jìn)的實(shí)施著，但很難說具有革命性的意義。后新公共管理所蘊(yùn)含的理論主要為一種組織結(jié)構(gòu)性上的設(shè)計(jì)，如“整體政府論”或者“協(xié)同政府論”，并且這些理論的影響力在逐步增強(qiáng)，以致中國臺灣學(xué)者彭錦彭認(rèn)為該理論可望成為21世紀(jì)有關(guān)政府治理的大理論【2】。現(xiàn)筆者對這兩個理論做一簡單介紹。后新公共管理改革時期的新一輪改革被稱為“整體政府”，在改革之初也被稱作“協(xié)同政府”。1997年，英國新一屆工黨政府上臺，推出了新的改革舉措，其中最重要的一項(xiàng)內(nèi)容就是提出了“協(xié)同政府”。在英國，“協(xié)同政府”是作為與“碎片化”和“塊塊專政”相對應(yīng)的措施提出來的，它意味著通過縱向和橫向的協(xié)調(diào)，消除政府間和部門間的政策沖突，有效整合資源，把各種機(jī)構(gòu)的力量聯(lián)合起來，為公眾提供無縫隙的而不是相互分離的服務(wù)。這與整體政府的概念是完全吻合的。在澳大利亞，《聯(lián)合政府報(bào)告》給整體政府所下的定義為：“整體政府是指公共服務(wù)機(jī)構(gòu)為完成共同目標(biāo)而實(shí)行的跨部門協(xié)作， 以及為解決某些特殊問題組成聯(lián)合機(jī)構(gòu)。所采取的措施可以是正式的也可以是非正式的;可以側(cè)重政策的制定、項(xiàng)目的管理或者服務(wù)的提供。【3jJ’整體政府的含義非常廣泛，泛指協(xié)調(diào)與整合相互獨(dú)立的各種組織以實(shí)現(xiàn)政府所追求的共同目標(biāo)。其主旨是協(xié)調(diào)和整合。這種協(xié)調(diào)和整合是全面的，包括公私部門之間、政府與非政府之間、政府與部門之間、中央與地方之間等。

　　實(shí)際上這些理論根本說不上新，整體政府只不過是合作主義的一種復(fù)興，不過其內(nèi)容更加復(fù)雜。

　　而且，在英國和加拿大，整體政府的一些做法已經(jīng)有一段時間了。早在20世紀(jì)60年代，學(xué)者們就已經(jīng)對有關(guān)結(jié)構(gòu)性策略的設(shè)計(jì)進(jìn)行過一些探討，例如交叉功能性組織、多維度組織、自適應(yīng)性組織及網(wǎng)絡(luò)性組織等等。正如挪威學(xué)者Christensen和Lagreid指出的那樣，在中央集權(quán)和分權(quán)的問題上，對于控制和自治、整合與分化、正式與非正式的網(wǎng)絡(luò)必須組”，澳大利亞在1997年建立的聯(lián)合中心更多的是強(qiáng)調(diào)結(jié)構(gòu)性的重組、中央控制、部門合作及去政治化， 這些措施始終未能改變新公共管理的主要特點(diǎn)，或者是在沒有根本改變新公共管理的基礎(chǔ)上所進(jìn)行的一種重新調(diào)整。

　　二、后新公共管理與傳統(tǒng)科層制、新公共管理的差異性比較

　　自從2O世紀(jì)8O年代開始，新公共管理改革在英美一些主要西方國家無論是理論界或是實(shí)踐界都得到了積極的響應(yīng)，尤其是進(jìn)入90年代更是推向了頂峰。新公共管理作為改革的第一輪浪潮，產(chǎn)生了一些意想不到的消極結(jié)果，于是作為第二輪改革浪潮的后新公共管理為了支持新公共管理便盛行起來。后新公共管理改革的基本目標(biāo)為了糾正新公共管理產(chǎn)生的功能失調(diào)，主要表現(xiàn)為中央再集權(quán)和再管理，增強(qiáng)治理能力并改進(jìn)控制和能要有一種適當(dāng)?shù)钠胶?鍆。然而英國于1997年成立的 力。筆者現(xiàn)將后公共管理與傳統(tǒng)科層制、新公共管“社會排斥小組”和1998年成立的“倡議溝通小 理三種范式逐一進(jìn)行比較。

　　通過比較上表可以發(fā)現(xiàn)后新公共管理顯然會是更受歡迎的替代方案。然而，后新公共管理對于那些珍視民主治理和公共制度，重視分權(quán)和公平正義，注重公民、私人與非政府組織在政策制定、社區(qū)活動進(jìn)行商討式對話的國家來說，并沒有引起廣泛的關(guān)注。后新公共管理顯然具有較強(qiáng)的威斯敏斯特式色彩。與英國著眼于政府內(nèi)部的整合協(xié)同比較而言，盛行于美國的網(wǎng)絡(luò)化治理則著眼于政府與社會各類組織的聯(lián)手(主要通過政府外包的方式)。這可能與兩國的情況不同有關(guān)。比如兩國的行政體制就不同。英國改革初期提出的“私有化”倡議在公有制程度極低的美國是不存在的。同樣，在今天，以網(wǎng)絡(luò)為基礎(chǔ)的合同制式的治理在美國已經(jīng)成為一種普遍的治理方式。美國聯(lián)邦政府每年通過合同花費(fèi)大約2 000億美元，而州和地方政府花費(fèi)更多，約2 750億美元。這樣，每年通過合同花費(fèi)的錢在5 000億左右L5J。美國的網(wǎng)絡(luò)化治理更關(guān)注的是平行關(guān)系上的問題。

　　三、后新公共管理：幾點(diǎn)值得商榷的假設(shè)

　　克里斯滕森和拉格雷德等支持后新公共管理改革的學(xué)者認(rèn)為管理驅(qū)使的理念和策略將會繼續(xù)影響公共行政中的政府進(jìn)程【oJ。后新公共管理是基于這樣一些假設(shè)：即執(zhí)政者和一些高級別的管理部門通過引入結(jié)構(gòu)性、功能性和管制性的策略設(shè)計(jì)可以改變民眾的行為;組織成員在執(zhí)行中央政策和管理動機(jī)上都極為理性并且明確理解自身角色;政府提供公共服務(wù)的對象都是被動的“顧客”而且只要他們獲得了有效率的服務(wù)就會感到滿足;政府通過實(shí)施效率行政和平緩的政府合作就能獲得公眾的信任及具有行政責(zé)任感。然而，筆者認(rèn)為以上幾點(diǎn)假設(shè)在復(fù)雜的公共行政生活中，其合理性有待進(jìn)一步探討：

　　(一)對組織現(xiàn)象的單維度詮釋后新公共管理對組織現(xiàn)象很大程度上是在結(jié)構(gòu)性、功能性和制度性視角上進(jìn)行一種單維度的解釋。后新公共管理改革的行政策略主要是糾正合作和控制中帶來的問題并改變政府雇員行為以更好地適應(yīng)管理主義，同時后新公共管理認(rèn)為雇員角色在政府內(nèi)任何機(jī)構(gòu)問都是明晰的。前期新公共管理改革的分權(quán)和斷裂性會帶來角色不明的問題，而后新公共管理改革策略設(shè)計(jì)旨在通過協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)問關(guān)系而減少角色的模棱兩可。由此可以推測功能性的冗余會造成組織間合作和績效的低效率。然而從民主角度來看，由于組織結(jié)構(gòu)的復(fù)雜性、多中心力量、個人選擇、具有不同利益和價(jià)值的行動者、人際關(guān)系的非線性以及非中心力量等原因，機(jī)構(gòu)碎片化和政府雇員角色不明都是不可避免的。一個保守政府的中央再集權(quán)和對角色不明的消解在某種程度上是發(fā)生在中央政府具有一個相對穩(wěn)定的政治和行政環(huán)境的背景下。在這樣一種環(huán)境下，創(chuàng)造力和創(chuàng)新性都可以得到穩(wěn)定發(fā)展。但是如果對于這樣的管理和角色不明的消解發(fā)生在一個復(fù)雜、動蕩的組織環(huán)境下以及政府面臨著國內(nèi)和國外的挑戰(zhàn)，還會起作用嗎?無論組織結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)如何精良，合作效果和人的活動最終將依賴于雇員們對他們自身被指派的角色和他們的行政責(zé)任的一種詮釋和理解，而且這種詮釋和理解在不同組織、文化的背景下將會重塑他們的角色概念。

　　(二)結(jié)構(gòu)性與制度性改革的失衡后新公共管理改革強(qiáng)調(diào)結(jié)構(gòu)性改革，它基于這樣一種設(shè)想，即被動的人們都會遵從外部的需求，如層級制結(jié)構(gòu)、目標(biāo)和任務(wù)。換句話說，高層執(zhí)政者假設(shè)政府雇員(民眾)的行為都可以通過新的部門整合和層級鏈來修正。然而，大量研究表明政府雇員在直接的人際情境和道德支流下會對自己被指派的角色作出正確的理解當(dāng)然也包括曲解。情境的如此復(fù)雜意味著雇員在實(shí)施項(xiàng)目的合作中，不同的場合會發(fā)生相異的角色行為。他們的績效效果在相對的境況中也會依賴于其他部門或來自公民的聲音，因?yàn)樵S多中、高層領(lǐng)導(dǎo)者在多元關(guān)系的執(zhí)政中并不能預(yù)測其他行動者的角色行為，所以分配低層管理者的角色過于明晰和預(yù)測出他們的績效行為通常是不明智的。也許執(zhí)行官指派管理者角色最好的途徑是依賴每位行動者對情境解釋的技巧和依法行政的程度。并不是每一個人會盲目地遵從一個等級命令或屈從于外界的壓力。相反，他們會相互協(xié)商從而達(dá)成可選擇的協(xié)議。這些具有彈性、社會性的組織成員往往會對他f1"】自己的行動負(fù)責(zé)，在服務(wù)民眾上也頗具有激情，而這正是制度性變革的應(yīng)有之義。制度性改革強(qiáng)調(diào)的是組織成員在分權(quán)過程中價(jià)值、規(guī)則、技能和互動關(guān)系、公平、回應(yīng)性和透明性觀念的轉(zhuǎn)變。后新公共管理很少關(guān)注制度性改革中人員觀念轉(zhuǎn)變和技巧的訓(xùn)練。筆者認(rèn)為，后新公共管理只有將結(jié)構(gòu)性改革和制度性改革結(jié)合起來，才能增強(qiáng)組織和機(jī)構(gòu)人員的民主價(jià)值觀和效率觀念。經(jīng)濟(jì)合作組織(OECD)指出，成功的變革需要制度性改革為其提供文化和基于技巧能力的訓(xùn)練，而這是結(jié)構(gòu)性改革中所不具備的 J。

　　(三)與民主型治理的碰撞后新公共管理改革注重部門間關(guān)系、水平和縱向?qū)用娴恼希⒄J(rèn)為控制和彈性是必要的，但是這種停留在結(jié)構(gòu)層面上的“整體政府”并不一定就能確保人際互動關(guān)系效果的產(chǎn)生。機(jī)構(gòu)之間頻繁的互動，無論其結(jié)構(gòu)性安排是橫向化抑或是縱向化的，在危機(jī)時期并不意味著有效的合作。在20o5年8月美國新奧爾良市遭遇的颶風(fēng)災(zāi)難中，具有中央層級鏈的聯(lián)邦、州和當(dāng)?shù)卣谔幚砦C(jī)中的反應(yīng)是無準(zhǔn)備和不適應(yīng)的。部門間的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)和溝通遲緩，當(dāng)聯(lián)邦和州一級的官員似乎對處理此次糟糕的狀況不準(zhǔn)備負(fù)責(zé)時，基層官員卻在苦苦等待他們的命令和幫助。從結(jié)構(gòu)性關(guān)系的層面來看，這是典型的中央集權(quán)，但是不同層級的官員們的角色關(guān)系卻未能得到有效的內(nèi)化。此外，如果缺少了在對話進(jìn)程中個人責(zé)任的改進(jìn)，這種具有強(qiáng)制性的功能和結(jié)構(gòu)層面變革則是毫無意義的。若沒有民眾的參與和理解，政府與民眾之間的溝通將會具有流動性和不可預(yù)測性。美國學(xué)者Charles Fox和Huge.T.Miller在《后現(xiàn)代公共行政——話語指向》一書中設(shè)想了一種社區(qū)，在那里，有大家能普遍理解的話語規(guī)則以及參與互動型討論會，不同觀點(diǎn)可以相互碰撞 J。

　　遭受颶風(fēng)襲擊之后的美國，更加注重社區(qū)層面的自治和民眾與政府的話語協(xié)商，例如危機(jī)管理、教育、社區(qū)保健和犯罪、經(jīng)濟(jì)、貧困及交通等社會生活的方方面面。

　　(四)行政個體責(zé)任和相互信任的迷失性缺失根據(jù)挪威學(xué)者克里斯滕森對“迷思”的定義，迷思是指“組織在決策過程中，總傾向于成員的觀點(diǎn)組織因而令整個組織缺乏不同的思考角度從而無法進(jìn)行準(zhǔn)確判斷的一種思考模式【91J’。后新公共管理頗具爭議的一個假設(shè)便是推測組織成員在實(shí)現(xiàn)管理目標(biāo)時表現(xiàn)為完全理性的個體。政府雇員不僅被期望會完全遵循新的規(guī)則、程序和目標(biāo)，而且還會受外部環(huán)境的影響。然而，客觀要求和外在控制的限制在很大程度上源自成員自身的映射和主觀上的判斷。此外，當(dāng)雇員為了自身利益在參與工具性和涉及技術(shù)性及功能性工作關(guān)系的互動過程時，諸如績效管理和信息的理性交換進(jìn)程中便很難培育相互信任的關(guān)系。當(dāng)行政人員之問可以互相交換話語、習(xí)得經(jīng)驗(yàn)并處在一種開誠布公的環(huán)境中，信任可以得到發(fā)展。在挪威和日本這種文化環(huán)境相對穩(wěn)定的國家，行動者相互之間的信任關(guān)系很少存在問題，但是在其他國家尤其是政治、社會和文化環(huán)境不具穩(wěn)定性的環(huán)境里就另當(dāng)別論了。在澳大利亞，有人認(rèn)為后新公共管理改革不過是一種時尚，它特別適合那些喜歡奇思妙想的領(lǐng)導(dǎo)是尤其是那些行政領(lǐng)導(dǎo)。Gregory認(rèn)為“新西蘭的后新公共管理改革及整體政府在一定程度上有虛飾之嫌，說與做之間并不一致¨UJ”。

　　四、幾點(diǎn)借鑒

　　誠然，后新公共管理改革是西方國家公共行政治道變革的產(chǎn)物，其生成背景與我國存有難以通約之處。但是，我們?nèi)匀豢梢詮闹锌吹揭恍┚哂泄餐缘淖龇ê推毡樾缘内厔荩瑥奈覈鴮?shí)際出發(fā)，有選擇地吸收國外后新公共管理改革中的合理因素，克服其基于公共選擇理論和管理主義的局限，建立并創(chuàng)新具有中國特色的公共管理模式。具體來說，這種借鑒主要有如下三個方面：

　　第一，在組織結(jié)構(gòu)上，應(yīng)當(dāng)借鑒后新公共管理改革中的“整體政府”理論，完善我國現(xiàn)有的大部門體制，對相同或相近的政府職能進(jìn)行整合、歸并，綜合設(shè)置政府機(jī)構(gòu)，健全部門間協(xié)調(diào)配合機(jī)制，從根本上解決機(jī)構(gòu)重疊、職責(zé)交叉、權(quán)限沖突、政出多門等問題，促使政府部門向大農(nóng)業(yè)、大交通、大文化、大科技、大環(huán)保的管理模式過渡，最終為我國服務(wù)型政府建設(shè)提供一種體現(xiàn)“整體政府”要求的組織架構(gòu)。

　　第二，在技術(shù)手段上，后新公共管理改革注重管理信息系統(tǒng)的構(gòu)建和先進(jìn)技術(shù)手段的運(yùn)用。在具體操作層面，我國政府要推進(jìn)公共供給技術(shù)的創(chuàng)新，綜合運(yùn)用多種技術(shù)手段為民眾提供服務(wù);要大力建設(shè)政府信息網(wǎng)絡(luò)，推行電子政務(wù)，實(shí)行在線辦公;要加強(qiáng)治理主體和公務(wù)人員的現(xiàn)代信息意識和通信技術(shù)能力的培訓(xùn)， 提高公共治理的質(zhì)量和水平;要培育以“公民本位”為核心的行政文化，實(shí)現(xiàn)先進(jìn)服務(wù)文化與先進(jìn)變革技術(shù)的無縫隙鏈接。

　　第三，在供給方式上，后新公共管理改革注重公共治理主體問形成跨部門(或組織)的伙伴關(guān)系，通過多主體的聯(lián)合提供無縫隙政府管理。鑒此，我們在建立行政體制改革的過程中，應(yīng)當(dāng)以滿足人民群眾日益增長的公共需求為導(dǎo)向，按照區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的要求，注重運(yùn)用治理主體的替代、互補(bǔ)、嵌套等方式以及市場化和非市場化手段，實(shí)行一對多或多對一的聯(lián)合供給，建立黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同以及公眾參與等一系列具有中國特色的社會主義行政體制改革模式。