摘要：社會為公共管理付出的交易費用超過了合理的限度。近期國家對經(jīng)濟的宏觀調(diào)控和對“三農(nóng)”問題的加大投入可以證明，正是上述公共政策的交易費用驟增，使得本屬于經(jīng)濟發(fā)展過程中正?，F(xiàn)象的農(nóng)村城鎮(zhèn)化帶來了不正常的影響，才使得相應(yīng)的補救措施的出臺。

　　一、新制度經(jīng)濟學(xué)關(guān)于公共管理中交易成本的理論認(rèn)識

　　(一)新制度經(jīng)濟學(xué)中的交易費用理論交易費用( Transaction Costs)又稱交易成本，是以美國經(jīng)濟學(xué)家科斯(Coase， R. H. )等為代表的新制度經(jīng)濟學(xué)(New Institutional Economics)中的重要概念，并得到了威廉姆森、張五常、諾斯等人的完善和發(fā)展。科斯對交易成本的定義是：利用市場價格機制協(xié)調(diào)經(jīng)濟活動的成本，是獲得準(zhǔn)確的市場信息所需要付出的費用。對于社會來說，它是一種非生產(chǎn)的費用，是社會財富為完成交易而損失的那部分。

　　交易費用通常包括供需雙方在市場中搜尋有關(guān)信息的費用，為實現(xiàn)交易而進(jìn)行的談判、簽約、監(jiān)督合約履行、仲裁等費用[ 1 ] 。也就是說，交易成本是由信息搜尋成本、談判成本、締約成本、監(jiān)督履約情況的成本、可能發(fā)生的處理違約行為的成本所構(gòu)成。

　　科斯(Coase， R. H. ， 1937)在《企業(yè)的性質(zhì)》一文中首次用交易成本來解釋企業(yè)存在的原因。他指出，企業(yè)的出現(xiàn)是為了節(jié)省在市場上的交易成本，也就是說用企業(yè)內(nèi)交易來代替市場交易可以降低交易成本。并且圍繞交易費用節(jié)約這一中心，把交易作為分析單位，找出區(qū)分不同交易的特征因素，然后分析什么樣的交易應(yīng)該用什么樣的體制組織來協(xié)調(diào)。

　　威廉姆森(Williamson， 1985)則進(jìn)一步將交易成本加以整理，區(qū)分為事前與事后兩大類。事前的交易成本包括：簽約、談判、保障契約等成本。事后的交易成本包括： (1)適應(yīng)性成本，指簽約雙方對契約不能適應(yīng)所導(dǎo)致的成本; (2)討價還價的成本，指兩方調(diào)整適應(yīng)不良的談判成本; ( 3)建構(gòu)及營運的成本，為解決雙方的糾紛與爭執(zhí)而必須設(shè)置的相關(guān)成本;(4)約束成本，為取信于對方所需之成本。

　　政工師論文網(wǎng)推薦：《中國浦東干部學(xué)院學(xué)報》是由中共中央組織部主管、中國浦東干部學(xué)院主辦的綜合人文社科類期刊(雙月刊)。2007年9月創(chuàng)刊，國內(nèi)外公開發(fā)行。周期： 雙月，出版地：上海市，語種： 中文;，開本： 大16開，國際刊號：ISSN1674-0955，國內(nèi)刊號：CN31-1998/C，郵發(fā)代號： 4-814，復(fù)合影響因子： 0.337，綜合影響因子： 0.186，創(chuàng)刊時間：2007

　　(二)新制度經(jīng)濟學(xué)影響下的公共管理中的交易成本問題新制度經(jīng)濟學(xué)中的交易費用理論對于公共管理學(xué)的發(fā)展也產(chǎn)生了重大的影響。任何公共管理活動都要同社會打交道，一定量的交易費用是不可避免的;但正如人類進(jìn)行任何活動都是必須衡量效益一樣，如果一項活動的交易費用偏大或過大，甚至超過它所帶來的收益時，人們會重起爐灶或是尋求改進(jìn)以實現(xiàn)活動的效益性。

　　關(guān)于公共管理的交易費用，是指由于公共管理活動所產(chǎn)生的直接消耗與間接交易成本之和。這里我們主要運用新制度經(jīng)濟學(xué)中的交易費用理論來討論公共管理中的交易費用問題(即該管理活動為在宏觀環(huán)境中得到承認(rèn)和產(chǎn)生影響所必須付出的各種代價，而這種代價則可以根據(jù)分析的需要變換其表現(xiàn)形式) ?？扑固岢龅慕灰踪M用理論解釋了企業(yè)的邊界問題，該理論同樣適用于我們對公共管理中政府機構(gòu)邊界問題的解釋。如果我們將整個社會分為公眾(居民和企業(yè))與政府兩個部分，政府是為公眾提供公共管理服務(wù)的機構(gòu)，我們可以將政府與公眾之間服務(wù)與被服務(wù)的過程以及達(dá)成這種服務(wù)意向過程稱之為交易;此外，不同政府機構(gòu)之間也會產(chǎn)生因政策目標(biāo)協(xié)調(diào)和行政管理事項協(xié)調(diào)的問題，我們將這種協(xié)調(diào)過程也稱之為交易，即政府機構(gòu)之間的交易。

　　1.1政府機構(gòu)之間的交易費用在公共管理服務(wù)領(lǐng)域，政府機構(gòu)的費用狀況與公眾相比相對復(fù)雜，既存在對外部的交易費用又有對內(nèi)部的管理費用。政府角度的公共管理外部交易費用包括：與公眾之間的交易費用以及不同政府部門之間相互協(xié)調(diào)的交易費用。隨著政府機構(gòu)設(shè)置數(shù)量的增加，規(guī)模的擴大，這兩個方面的交易費用都會隨之增加;反之，如果精簡政府機構(gòu)設(shè)置，這方面的交易費用也自然會降低。公共管理內(nèi)部管理費用主要是指，政府機構(gòu)內(nèi)部管理費用是既受到政府部門規(guī)模的影響，又受到部門內(nèi)部各組成部分之間相容性的影響。一般而言，隨著政府機構(gòu)設(shè)置的減少和單一政府機構(gòu)職能范圍的拓寬，那么政府機構(gòu)內(nèi)部管理費用也將會增加。

　　2.1政府與公眾(企業(yè)、居民)之間的交易費用公眾因為有公共服務(wù)的需求才與承擔(dān)公共服務(wù)職能的政府發(fā)生交易。如果只有一個政府機構(gòu)與之發(fā)生交易，則能夠最大限度地節(jié)約公眾在轉(zhuǎn)換政府部門交易過程中發(fā)生的交易費用。隨著政府機構(gòu)的增加，每增加一個部門公眾需要支付的交易費用就會隨之發(fā)生邊際增加，總交易費用也會隨之增加。

　　因此，從公眾的角度來看，政府機構(gòu)設(shè)置越少則會越節(jié)約交易費用。

　　所以，人類社會的活動不僅僅是限于經(jīng)濟活動，隨著社會不斷進(jìn)步和人類活動在時間和空間上的不斷加強聯(lián)系，以及公共管理學(xué)科全面而科學(xué)的發(fā)展，交易費用已經(jīng)不再局限于市場范圍內(nèi)。正如同一般市場環(huán)境中各主體之間交易過程中需要費用支出一樣，在公共管理這種特殊服務(wù)過程中，服務(wù)者政府與被服務(wù)者公眾、以及政府不同部門之間在交易過程中都會產(chǎn)生相應(yīng)的費用付出，我們將其稱為公共管理過程中的交易成本問題。同時，與企業(yè)邊界的確定類似，以交易成本和管理成本權(quán)衡，政府機構(gòu)設(shè)置存在一個適度邊界，即政府部門邊界的確定需要權(quán)衡外部交易費用與內(nèi)部管理費用的此消彼長。

　　二、我國公共管理中現(xiàn)存交易費用過高的癥結(jié)與國外在降低公共管理中交易方面的經(jīng)驗實證分析

　　(一)我國公共管理中現(xiàn)存交易費用過高的問題在于機構(gòu)劃分過細(xì)社會發(fā)展決定了必須對公共管理活動的交易費用進(jìn)行合理控制?？v觀我國公共管理活動，在不斷努力縮減直接成本的同時，卻因為不斷涌現(xiàn)出來的新問題而反復(fù)使成本在直觀上收縮與膨脹。由于單項或某領(lǐng)域的公共管理活動的交易費用未能進(jìn)行有效控制，造成了社會公共事務(wù)中此起彼伏的管理困難。

　　我國公共管理最重要的主體———政府的規(guī)模過度是一個不爭的事實，管理機構(gòu)的盲目膨脹、人員超編情況嚴(yán)重、人浮于事、冗員充斥，歷次機構(gòu)改革的初衷都是為了削減政府管理的投入，這說明全社會都對公共管理領(lǐng)域直接投入過大而效果不佳形成了共識。同樣的公共管理事務(wù)所面臨的管理主體愈來愈多，處理結(jié)果卻大同小異。變化的結(jié)果只是同一單位的管理成果被更多的主體分?jǐn)偅氏陆?，反過來便證明了直接投入的成本量相對于成果而言偏大了。例如：我國除國務(wù)院辦公廳外，國務(wù)院組成部門共有28個、特設(shè)機構(gòu)1個、直屬機構(gòu)18個、辦事機構(gòu)4個、部委管理的國家局10個、直屬事業(yè)單位14個，另外還有100多個議事協(xié)調(diào)機構(gòu)。但在市場經(jīng)濟發(fā)達(dá)的國家，其國家中央的部門原則上不超過20個，如：美國為15個、法國17個，在德國，州和城市政府一般都設(shè)置七八個大的部門[ 2 ] 。我國遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于其他國家，從公共管理的交易費用角度分析也必然高于其他國家。因此，細(xì)分化的政府機構(gòu)設(shè)置模式存在的主要問題可以概括為職能協(xié)調(diào)與效率問題，這就是公共管理交易費用過高的問題。

　　此外，其他方面還包括：目前行政管理體制方面表現(xiàn)出來的部門宏觀經(jīng)濟調(diào)控政策目標(biāo)的綜合協(xié)調(diào)問題、公眾得到的公共管理服務(wù)質(zhì)量問題、部門間協(xié)調(diào)配合機制問題、突發(fā)事件綜合協(xié)調(diào)應(yīng)急響應(yīng)問題等，均可以理解為政府機構(gòu)設(shè)置幅度不合理所造成的交易費用過高問題。

　　(二)外國在降低公共管理中交易費用方面的經(jīng)驗———實行大部制面對公共管理的交易費用越發(fā)增高的狀況，新公共管理理論借鑒了新制度經(jīng)濟學(xué)的交易費用理論，明確指出：公共管理需要成本，政府要考慮降低運行成本;有效率的管理應(yīng)該是降低成本，引入市場競爭機制，分情況實行外包或者內(nèi)包。同時，在有限政府公共管理思想背景下，世界各主要市場經(jīng)濟國家政府部門設(shè)置均開始呈現(xiàn)出綜合化的趨勢，從而減少了部級政府機構(gòu)的數(shù)量，并且在一些國家產(chǎn)生了綜合性較強的大部門。其實，早在20世紀(jì)初美國著名的行政學(xué)理論家盧瑟·哈爾西·古利克就提出了“相關(guān)的工作應(yīng)該作為一個單元來完成、所有的機構(gòu)應(yīng)該合并成一些部門”等原則[ 3 ] 。據(jù)資料顯示，英、美、法、日、德等主要發(fā)達(dá)國家，中央政府核心機構(gòu)數(shù)量不多，相對精干，究其原因，很大程度上得益于大部門體制的實行。

　　1.1英國的機構(gòu)重組和整合———“超級部( giantdepartment) ”

　　英國是發(fā)達(dá)國家中較早實行大部門體制的國家，是在1970年由英國首相希思領(lǐng)導(dǎo)下的保守黨政府完成的。二戰(zhàn)結(jié)束后的20世紀(jì)60年代，英國政府由于分工過細(xì)、部門設(shè)置過多，公共管理的交易費用急劇上升，因而開始了機構(gòu)重組和整合的改革。

　　20世紀(jì)60年代后期，英國開始在內(nèi)閣中組建被稱為“超級部( giant department) ”的大部門，擴大業(yè)務(wù)管轄范圍，將多種內(nèi)容和有聯(lián)系的事務(wù)交由其管理。

　　當(dāng)時，英國政府設(shè)立了兩個大部：一是環(huán)境部。

　　合并了原來的住房和地方政府部、公共建設(shè)和工程部及運輸部，此外還接管了原屬于內(nèi)閣辦公廳的污染控制署;二是貿(mào)易和工業(yè)部。合并了原來已經(jīng)屬于大部的技術(shù)部和貿(mào)易委員會，并且從就業(yè)和生產(chǎn)力部接管了壟斷和兼并事務(wù)的職責(zé)。此外，政府還在內(nèi)閣辦公廳設(shè)立了一個跨領(lǐng)域、跨學(xué)科的政策評審小組，稱為“核心能力部門”，其使命是把整個政府的注意力聚焦于“事關(guān)總體倡議”的事務(wù)上。此外，英國的工業(yè)部等大部均被稱為巨型部( giant de2partment) 。

　　英國實行“大部制”的基礎(chǔ)是完成兩個剝離：第一，把非決策性的執(zhí)行任務(wù)從各部委剝離出去，交給非政府公共機構(gòu);第二，把另一些任務(wù)交給私營部門，不再作為政府的職能。這樣大規(guī)模的政府機構(gòu)改革，在相當(dāng)程度上解決了部門職能分工導(dǎo)致部門之間協(xié)調(diào)成本高昂的問題，并可以通過將一部分任務(wù)交由私營部門完成，采用企業(yè)管理的方法和技術(shù)，大大提高了資金的使用效益，在總體上實實在在地緩解了英國整個公共管理活動交易費用過高的問題。

　　2.1美國的“協(xié)同政府”

　　與英國有所不同的是，美國的大部并不存在決策與執(zhí)行相分離的安排，而是全方位地涵蓋某個領(lǐng)域的一切職能，并且在國內(nèi)沒有其他政府機構(gòu)分擔(dān)相近的職能。例如：美國商務(wù)部擁有九大分支機構(gòu)，集中了相當(dāng)于中國七八個部門的職能，包括像中國商務(wù)部、發(fā)改委、國家知識產(chǎn)權(quán)局、國家工商總局商標(biāo)局、中國氣象局、國家質(zhì)檢總局、國家統(tǒng)計局等部門的職能。也就是說，從國內(nèi)外貿(mào)易到旅游業(yè)，從海運管理到海洋資源的利用，從專利保護(hù)到商標(biāo)管理，從人口普查到全國統(tǒng)計數(shù)字的發(fā)布，覆蓋了美國經(jīng)濟生活的方方面面[ 4 ] 。

　　美國的改革模式被命名為“協(xié)同政府”(Collab2oration Government) ，協(xié)同政府的主要使命是在州以及地方政府建立以公民為中心的一站式服務(wù)體系。

　　從各國整體型治理模式中可以看出，在治理的組織結(jié)構(gòu)上，整體型治理包括三個方面的整合：首先是不同層級或者同一層級上治理的整合;其次是治理功能的整合;最后是公私部門之間的整合[ 5 ] 。在這些結(jié)構(gòu)中，合作成為主導(dǎo)線。這種整合模式便于協(xié)調(diào)和相對集中管理，強化了政府和部門首長的整體掌控力和綜合協(xié)調(diào)能力，降低了管理成本。

　　3.1其他國家法國的大部有經(jīng)濟、財政和工業(yè)部，澳大利亞的工業(yè)、旅游和資源部為大部，日本的經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)省為大部。這些部門一般承擔(dān)較為廣泛和綜合的管理職能，其下設(shè)機構(gòu)也較多，因而被稱為大部，設(shè)置大部進(jìn)行行政管理也被稱為大部制度。基于市場經(jīng)濟條件下公共管理成本收益理論分析以及已有的實踐表明大部門制框架能夠減少行政成本、降低交易費用又能夠防止政府職能缺位。大部門制成為“新公共管理”趨勢下世界各主要國家和地區(qū)行政管理機構(gòu)的一個發(fā)展方向。但實施大部門制度過程中也需要防止內(nèi)部管理費用上升。

　　三、大部制改革：我國降低公共管理中交易費用的可行選擇

　　改革開放30多年來，我國經(jīng)濟社會經(jīng)歷了急劇的變革和轉(zhuǎn)型，行政體制也一直處在改革和調(diào)整之中，然而時至今日，始終存在著行政效率低下，公共管理交易費用高昂等問題。黨的十七大報告指出，要“加大機構(gòu)整合力度，探索實行職能有機統(tǒng)一的大部門體制，健全部門間協(xié)調(diào)配合機制”。因此，根據(jù)當(dāng)前我國公共管理交易費用過高的主要問題，結(jié)合國外在降低公共管理交易費用的先進(jìn)經(jīng)驗，筆者認(rèn)為政府機構(gòu)設(shè)置的大部門制度可以提高綜合行政能力、便于內(nèi)部協(xié)調(diào)，從而降低行政機構(gòu)之間的銜接、協(xié)調(diào)成本。為此，我國必須從以下方面探索大部門制改革路徑：

　　(一)轉(zhuǎn)變政府職能是實行大部門制度的基礎(chǔ)以往的行政體制改革經(jīng)驗表明，政府職能轉(zhuǎn)變是政府機構(gòu)改革的基礎(chǔ)。通過政府職能的市場化取向和社會化取向變革傳統(tǒng)的科層制結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)分散化、扁平化的管理，實行決策、執(zhí)行和監(jiān)督的適當(dāng)分離，科學(xué)界定分權(quán)與自律的關(guān)系、分權(quán)與責(zé)任的均衡。合理確定政府部門之間的運行規(guī)則，減少部門之間的職能交叉和沖突，減低協(xié)調(diào)成本，強化政府的整體功能。這在許多國家的實踐中取得了顯著的實效。

　　(二)把電子政務(wù)做為實施大部門制度的技術(shù)手段充分利用電子政務(wù)等技術(shù)對政府行政事務(wù)流程做出便民安排，從而倒逼大部門的產(chǎn)生。電子政務(wù)為政府再造提供了手段和實現(xiàn)的平臺。各國的政府再造是電子政務(wù)深度發(fā)展與應(yīng)用的前提，電子政務(wù)又是實現(xiàn)政府再造、推進(jìn)政府再造的載體。沒有電子化的手段，就難以實現(xiàn)流程的優(yōu)化、跨部門的互動與資源的共享。這種模式既能盡快提高公共服務(wù)質(zhì)量，又能推動改革的進(jìn)行

　　(三)地方實踐可以為中央政府機構(gòu)改革積累經(jīng)驗在中央政府進(jìn)行大部制改革探索的同時，一些地方政府也啟動了大部制改革的探索實踐，形成了一些進(jìn)路各異、特色鮮明的經(jīng)驗?zāi)Ｊ健＠纾?從2005年年初開始，成都先后推出了撤并機構(gòu)的舉措：撤銷農(nóng)牧局、農(nóng)機局，成立農(nóng)業(yè)委員會;撤銷林業(yè)局和城市園林管理局，組建林業(yè)和園林局;組建水務(wù)局，對全市城鄉(xiāng)水資源實施統(tǒng)一調(diào)度和管理;撤銷交通局、市政公用局、成立交通委員會，等等[ 6 ] 。這種“單部門突破”的成都模式在對原有部門職能進(jìn)行梳理的基礎(chǔ)上，把職能和管理范圍相近、業(yè)務(wù)性質(zhì)相同的部門合并，使得政府可以集中資源和力量辦大事、辦實事、快辦事、辦好事。因此，中央政府機構(gòu)改革完全可以吸取一些地方政府已經(jīng)累積的積極進(jìn)展和有益經(jīng)驗。

　　(四)行政權(quán)與收益權(quán)分離可以做為實施大部門制度的保障措施大部門制度改革將會遇到的一項阻力可能來自部門利益問題，因此，先行采取措施使行政權(quán)與收益權(quán)相分離是減少這種阻力、保障大部門制度順利實施的重要措施。

　　我國的大部制改革在通過了良好的制度的基礎(chǔ)、先進(jìn)的技術(shù)手段、積極地的積累和健全的保障措施建立的基礎(chǔ)上，應(yīng)該可以逐步解決我國公共管理成本過高的一系列問題，并最終在整體上降低公共管理活動中的交易費用，提高行政管理效率。