摘要：2009年6月26日，最高人民法院下發(fā)《關(guān)于當前形勢下做好行政審判工作的若干意見》，要求“高度重視”司法建議。充分說明了最高人民法院和社會各界對于司法建議制度功能的重視以及對于司法建議工作、特別是能否得到反饋的具體問題的關(guān)心。這表明對于司法建議制度在學理上再也不能泛泛而談，否則難以回應社會現(xiàn)實的需要。

　　一、司法建議性質(zhì)法理分析

　　在目前一個多元化、綜合性的司法職能體系中，司法建議作為參與社會管理職能的履行，對其性質(zhì)定位問題，成為學者對司法建議學理分析中觀點碰撞的主要焦點。關(guān)于司法建議的法律性質(zhì)，目前理論界有三種觀點，即職權(quán)(權(quán)力)說、職責(義務)說、權(quán)責一致說。持職權(quán)(權(quán)力)說的人認為，司法建議是法律授予人民法院的一種特殊職權(quán);持職責(義務)說的人認為，司法建議的內(nèi)容是要求人民法院在行使審判權(quán)的過程中發(fā)現(xiàn)不宜由法院直接處理的問題時，有向其他機關(guān)提出建議的義務，因而它是人民法院的一種職責;持權(quán)責一致說的人認為，司法建議既是人民法院的一種職權(quán)，同時也是人民法院的一種職責，是職權(quán)與職責的統(tǒng)一。界定司法建議的法律性質(zhì)為何，需從司法建議的與司法裁決、軟法①等類似制度的比較研究中獲得認知。筆者認為，司法建議本質(zhì)屬性是一種建議，是一種綜合性的司法權(quán)，它既包含有監(jiān)督成分，如對行政法制的司法監(jiān)督，又包含有司法指導成分，如對金融企業(yè)內(nèi)部財務管理的司法建議。因此，司法建議是人民法院的一項法定職權(quán)，它來自法律的明確授予，可稱之為司法建議權(quán)。

　　二、司法建議參與社會管理創(chuàng)新的價值功能

　　司法建議已經(jīng)成為法院延伸司法審判職能，實現(xiàn)審判的法律效果與社會效果統(tǒng)一的重要工具和法院參與社會治安綜合治理工作的形式和載體，為化解社會矛盾、增強全社會法律意識、提高社會管理水平、促進社會安定與和諧、建設(shè)法治社會發(fā)揮了重要作用。

　　(一)司法建議是能動司法的有效舉措

　　司法建議作為人民法院的任務之一，其目的是宣傳法律，教育人們遵紀守法，自覺履行法律規(guī)定的義務，享受法律所賦予的權(quán)利。人民法院通過對案件的開庭審理，使當事人和旁聽群眾受到法制教育，了解哪些行為是法律允許的，哪些行為是法律禁止的，從而依法行事;通過對審理的案件的分析，采用以案講法、以案說法的方式形成司法建議，并有針對性地向有關(guān)行政機關(guān)提出，使相關(guān)行政機關(guān)認識到自己行政行為的違法和不當，加以糾正和改進。這是人民法院通過審判活動，在尊重司法客觀規(guī)律的基礎(chǔ)上，按照“為大局服務，為人民司法”的要求，充分發(fā)揮主觀能動性，正確履行憲法和法律職能，最大限度地發(fā)揮司法在保護權(quán)益、解決糾紛、管理社會和實現(xiàn)公平正義功能的有效舉措。

　　(二)司法建議是推動社會管理創(chuàng)新的有效途徑

　　我國現(xiàn)正處在經(jīng)濟發(fā)展的高峰期，生產(chǎn)力水平有了極大提高，社會管理方面的諸多問題不斷暴露出來，人民法院作為處理社會矛盾糾紛的重要機關(guān)，通過審理、執(zhí)行行政案件，介入行政爭議，能夠清楚地發(fā)現(xiàn)行政機關(guān)在社會管理方面存在的漏洞和不足。如果能夠適時地結(jié)合審判實際，有針對性地加以研究，提出司法建議，對行政機關(guān)以警示教育作用，使被建議行政機關(guān)認識到存在問題的重要性、嚴重性，自覺克服和糾正，這對于行政機關(guān)及時創(chuàng)新社會管理措施，堵塞漏洞，提高社會管理水平，依法正確履行社會管理職責將起到十分重要的作用。

　　(三)司法建議是實現(xiàn)辦案法律效果和社會效果有機統(tǒng)一的有效方法

　　當前，我國社會生活正發(fā)生著巨大變化，社會經(jīng)濟處于發(fā)展的倡議機遇期，社會矛盾集中凸顯，社會管理正面臨著許多新情況、新問題。要妥善有效化解矛盾糾紛，努力做到“案結(jié)事了”，必須實現(xiàn)法律效果與社會效果的有機統(tǒng)一。人民法院作為國家審判機關(guān)，從辦理好每一個案件出發(fā)，要著眼于從源頭上徹底解決糾紛，預防和減少類似問題的發(fā)生，對于在審判活動中發(fā)現(xiàn)的行政管理等問題，以司法建議的形式，向行政機關(guān)提供系統(tǒng)的解決方案，可以為被建議行政機關(guān)提供決策的依據(jù)和參考，使行政機關(guān)從有利于體現(xiàn)民生、解決人民群眾生產(chǎn)、生活中存在的實際問題出發(fā)，及時調(diào)整行政管理決策，認真履行職責，提高行政執(zhí)法的能力和社會管理水平，實現(xiàn)“兩個效果”的有效統(tǒng)一。

　　三、司法建議在參與社會管理創(chuàng)新中的適用

　　(一)司法建議參與社會管理創(chuàng)新的正當性界定

　　司法建議是人民法院以審判機關(guān)的身份參與所有社會組織和公民共同承擔的社會管理活動，是契合司法監(jiān)督角色與社會公共組織角色的共同職責，而應運產(chǎn)生的一種有效形式。從這個意義上來說，司法建議本身就具有司法監(jiān)督和服務社會的雙重性質(zhì)，既包含有司法監(jiān)督的內(nèi)容，輔助司法監(jiān)督目的的實現(xiàn)，又服務社會、參與社會管理。但回到司法實踐中，人民法院如何將司法建議觸角正當、合法地延伸至社會管理中，這是解決司法建議正當性問題的關(guān)鍵所在。按照西方政治哲學家們提出的權(quán)力邊際理論，司法活動的最大半徑只能通達與履行法定職權(quán)直接關(guān)聯(lián)的事項，除此之外，司法權(quán)不能再行擴張。這就決定著人民法院服務社會也應存在一個權(quán)力邊界，遵循依法行使司法權(quán)的原則，而不得越權(quán)。

　　因此，司法建議的制發(fā)應遵循以下原則：(1)合法性原則。合法性原則要求司法建議的作出符合法律，不與法律相抵觸。這一原則具體體現(xiàn)在以下幾方面：一是司法建議依法作出，即該類司法建議是人民法院在案件審理過程中發(fā)現(xiàn)有關(guān)問題而提出，而非通過其它途徑(如新聞媒體、理論研討會等)，不構(gòu)成對其他單位和組織正當行使職權(quán)的干預。二是司法建議的內(nèi)容合法，所提對策建議具有明確的法律政策依據(jù)，且對相關(guān)事宜的處置屬于被建議對象的法定職責范圍。(2)可行性原則。可行性原則要求人民法院提出司法建議時針對特定的問題，所提對策建議較為具體明確，可操作性強。(3)時效性原則。時效性原則要求該類司法建議所涉及的問題重要而緊急，需要立即引起被建議單位的重視，否則會造成重大損失，釀成嚴重后果。

　　(二)司法建議參與社會管理創(chuàng)新的適用范圍

　　在司法實踐中，司法建議呈現(xiàn)出多重面相，傳統(tǒng)的司法建議書正向多種形態(tài)拓展。從形式上，出現(xiàn)了針對不特定對象的具有建議內(nèi)容的“白皮書”、“藍皮書”。從功能上，司法建議已不限于民事訴訟法、行政訴訟法規(guī)定的保障人民法院依法行使審判執(zhí)行權(quán)的幾種情形，也不限于普遍意義上的查漏補缺、風險預警式的建議，甚至包括請求有關(guān)單位協(xié)助人民法院化解矛盾糾紛的情形。如上海市高級人民法院《關(guān)于加強和規(guī)范司法建議工作的若干規(guī)定》第四條規(guī)定：“司法建議的類型主要包括：1.建議有關(guān)行政執(zhí)法機關(guān)和司法機關(guān)改進職權(quán)行使中存在的問題;2.建議制定政策以及制定行政管理制度與法律法規(guī)相沖突，或不適應社會發(fā)展要求的單位，調(diào)整政策和制度;3.建議規(guī)章制度不完善的單位，建立健全規(guī)章制度，加強風險防范措施;4.建議生產(chǎn)或經(jīng)營管理混亂的單位，進行整改，進一步樹立法治觀念，嚴格依法辦事;5.建議對涉及勞動者權(quán)益、消費者權(quán)益等民生問題保護不力的單位，強化措施，加以改進;6.建議有關(guān)單位加強對員工的法制教育、職業(yè)道德教育和紀律教育，對有違紀行為的人員，予以必要的處理;7.建議有關(guān)單位對可能影響社會秩序和經(jīng)濟建設(shè)的某一類傾向性問題予以充分重視，采取切實措施，維護社會穩(wěn)定，促進經(jīng)濟發(fā)展;8.其他認為有必要提出司法建議的情況。”又如河南省高級人民法院《關(guān)于加強和規(guī)范司法建議工作的若干規(guī)定》第4條規(guī)定：“司法建議書的類型主要包括：1.建議有關(guān)國家機關(guān)糾正行使職權(quán)中存在的問題;2.建議有關(guān)國家機關(guān)就某一突出的社會問題制定相關(guān)政策、制度或修改已有的政策、制度;3.建議有關(guān)國家機關(guān)做好協(xié)調(diào)、穩(wěn)控工作，及時化解社會矛盾;4.建議有關(guān)企事業(yè)單位關(guān)注和改進生產(chǎn)經(jīng)營管理以及勞動者權(quán)益保護、消費者權(quán)益保護中存在的問題;5.其他有必要提出司法建議的情形。”由此可見，通過不同形式的司法建議，人民法院豐富、創(chuàng)新了參與社會管理的方式，拓展了用非強制手段處理社會問題的空間。

　　筆者認為，司法建議參與社會管理創(chuàng)新的適用范圍可包括以下四類：(1)預見防范型。法院通過分析一定時期的審判執(zhí)行工作捕捉、預見到今后一段時期可能引發(fā)涉訴矛盾的領(lǐng)域和信息，并向有關(guān)方面發(fā)出預警及解決問題的建議。如訴前或訴中發(fā)現(xiàn)存在影響社會穩(wěn)定，可能引發(fā)群體性糾紛的情形，而向有關(guān)單位提出的建議。(2)糾正改錯型。通過對案件的審理執(zhí)行活動，指出有關(guān)單位在工作中存在的問題，提出予以糾正或履行監(jiān)管職責的建議。如對涉及勞動者權(quán)益、消費者權(quán)益等民生問題保護不力，需要有關(guān)單位強化措施，加以改進的;發(fā)現(xiàn)國家機關(guān)、企事業(yè)單位和其他社會組織在管理體制、規(guī)章制度、工作方法等方面違反法律法規(guī)、規(guī)章或者有關(guān)政策，或者存在重大漏洞的;發(fā)現(xiàn)涉嫌違法或犯罪的行為而沒有被查處的;有法定義務協(xié)助法院調(diào)查、執(zhí)行的單位拒絕履行相關(guān)義務或行政機關(guān)拒絕履行生效行政判決、裁定，需要給予相關(guān)責任人員行政處理的等情形。(3)溝通協(xié)調(diào)型。法院在案件審理中或?qū)徖硗戤吅螅ㄗh有關(guān)單位延伸職能、主動參與，與法院協(xié)力化解矛盾糾紛的建議。如需要有關(guān)單位配合支持法院審理執(zhí)行案件，維護穩(wěn)定的;訴訟程序結(jié)束后，當事人之間的爭議未徹底解決，建議有關(guān)部門繼續(xù)處理的等情形。(4)宏觀綜合型。法院結(jié)合某一時期、某一類或幾類案件反映出的涉及全局工作的難點熱點問題，從宏觀角度向有關(guān)方面提出系統(tǒng)解決問題的對策建議。如對可能影響經(jīng)濟社會發(fā)展大局的某一類傾向性問題，建議有關(guān)單位予以充分重視，采取有效措施，積極加以應對的。