論文摘要：政府績效評估指標體系是政府績效評估的核心內容。指標體系是否科學，可操作性強不強，會直接影響政府績效評估的成敗。

　　《政治學研究》(雙月刊)是全國唯一的國內外公開發行的政治學專業學術理論刊物，中國社會科學院主管，中國社會科學院政治學研究所主辦。本刊堅持正確的政治方向和學術理論研究方向，以馬克思主義政治學研究為主，理論聯系實際、學術結合時代，以科學和實事求是的態度不斷追蹤政治學重大理論和實踐問題、理論前沿和學術熱點。

　　關鍵詞：科學發展觀政府績效評估,指標體系,政治學研究

　　目前，西方發達國家比如美國、英國、德國、法國、澳大利亞等普遍把績效評估作為落實政府責任、改進政府管理的重要工具和手段，并取得了積極的成果。我國的許多地方政府近年來也紛紛開始探索和嘗試開展政府績效評估活動，并獲得了不少有益的經驗。但從整體來看，我國的政府績效評估還處于初始階段，實踐中存在不少問題。筆者認為，以科學發展觀為指導，全面推進政府績效評估工作，是我國建設服務型政府、人民滿意政府的必由之路。

　　一、科學發展觀與政府績效評估的內在聯系

　　科學發展觀，是對黨的三代中央領導集體關于發展的重要思想的繼承和發展，是馬克思主義關于發展的世界觀和方法論的集中體現，也是發展中國特色社會主義必須堅持和貫徹的重大倡議思想。中國的行政管理體制改革，必須以科學發展觀為指導，循序漸進，攻堅克難，才能實現預期的目標。政府績效評估作為我國行政管理體制改革的重要組成部分之一，必然與科學發展觀之間產生緊密的聯系。這主要體現在：

　　(一)科學發展觀是政府績效評估的根本價值取向

　　“價值取向是地方政府績效評估體系和績效評估行為的深層結構，是地方政府績效評估之魂。”⑵過去，我國不少地方政府之所以在績效評估工作中陷入誤區，主要就是在價值取向上出現了混亂指標體系，或者一味強調GDP的重要性，增加GDP在整個指標體系中的權重;或者明顯忽視廣大民眾對政府績效評估的參與，僅僅把績效評估作為上級指揮下級、上級監控下級的工具和手段。如果一個地方在政府績效評估的價值取向上出現明顯的問題，丟掉其應用的魂魄，那么無論它投入多大的資源，花費多大的氣力，都不可能得到理想的效果。因此，把科學發展觀作為政府績效評估的根本價值取向，可以將目前地方政府各自為陣的績效評估活動導向建設服務型政府、人民滿意政府的正確軌道，最終推動我國經濟社會實現又好又快的發展。

　　(二)政府績效評估是貫徹落實科學發展觀的重要載體

　　溫家寶總理曾經指出：“科學發展觀與正確的政績觀緊密相關，要樹立和落實科學發展觀，必須樹立和堅持正確的政績觀;不堅持科學發展觀，就不可能有正確的政績觀雜志網。”而通過有效的政府績效評估活動，可以從制度層面引導各級領導干部樹立正確的政績觀，拋棄過去那種“見物不見人”、“重物不重人”的錯誤觀念以及熱衷于搞形象工程、政績工程的不良行為，盡快走上科學發展之路。同時，通過政府績效評估，我們可以發現目前政府工作中不符合科學發展要求的諸多問題，比如行政成本過高、服務意識不強、社會職能缺位、短期行為嚴重等等，然后通過改革，促進政府自身的科學發展，真正實現“情為民所系、權為民所用、利為民所謀”。

　　二、我國政府績效評估目前存在的主要問題

　　(一)指標體系設計不科學，經濟因素占比過大

　　從政府的基本職能出發，政府績效評估指標體系應當涵蓋政治、經濟、文化、社會四大職能。但從目前各地的實施情況看，經濟方面的指標尤其是GDP、財政收入的增長速度被放到了至高無上的地位上，所占權重很大，甚至有時達到了“一俊遮百丑”的地步。以至于在這種導向之下，相當一部分領導干部把“發展是第一要務”片面地理解為GDP增長就是硬道理，形成了GDP崇拜，即為了GDP增長而不擇手段，不惜以犧牲生態環境為代價來追求短期的經濟繁榮，最終卻忽視了發展的真正目的，導致了經濟和社會發展的不平衡。另外，在指標體系的設計中，還存在一種明顯的傾向，那就是比較關注產出的數量，而忽視了投入的成本;比較關注地方政府及其部門提供了多少公共產品和公共服務，而忽視了這些公共產品和公共服務本身的質量;比較關注眼前的政績，而忽視了長遠的發展;比較關注縱向對比即評估對象自己與自己過往績效的比較，而忽視了橫向對比即評估對象與同類機構的相互比較。凡此種種，均導致目前政府績效評估的公信力不足，其結果常常受到質疑，難以體現應有的權威性。

　　(二)評估主體較為單一指標體系，公眾參與仍有不足

　　誰來評估政府，是政府績效評估的關鍵問題之一。從理論上說，政府和政府的服務對象，包括社會公眾、企業和其他組織都應當成為政府績效評估的主體，尤其是社會公眾，對政府的績效狀況最有發言權，本應成為政府績效評估最重要的主體。但長期以來，我國政府績效評估的基本模式就是政府系統內部上級對下級的評估，政府既當運動員，又當裁判員，績效評估的公正性和科學性難以保證。社會公眾、企業和其他組織雖然也有參與，但參與程度不深，參與面不廣，參與權利缺乏制度的保障，其對政府績效評估的最終結果影響力也相對有限。顯然，這種狀況與科學發展的要求之間還存在較大的差距，不能很好地體現“以人為本”的要求。

　　(三)評估過程隨意性大，規范程度明顯不高

　　盡管有個別地方已經出臺了規范政府績效評估的地方性法規(比如2009年3月26日通過的《哈爾濱市政府績效管理條例》)，但由于缺乏全國性法律的統一規定，我國的政府績效評估從整體上看仍處于一種自發和半自發狀態，規范程度很低。主要表現在：一是某個地方或者部門開不開展政府績效評估，以何種方式開展，規模有多大，很大程度上取決于個別主要領導的想法，有時，僅僅是人事上的一次變動，就對地方政府績效評估工作產生巨大的影響;二是由于沒有相應的法律和制度作為保障，導致評估指標的設定和調整變得比較隨意，有些明顯屬于“形象工程”、“政績工程”的項目卻以地方黨委、政府中心工作的名義列入評估指標并占有極大的權重，還有一些根本不屬于政府職能的事項也因主要領導的重視被設定為評估的內容;三是評估過程透明度不夠，基本處于封閉狀態，缺乏應有的監督尤其是社會的監督，評估結果一般沒有向社會公開，甚至沒有在政府系統內部公開，只掌握在上級政府和少數部門手中。

　　(四)評估方法有待改進，定性模糊定量困難

　　科學的評估方法才能得出科學的評估結果。但目前各地普遍存在評估方法單一的問題，沒有實現定性方法與定量方法的有機結合;評估實踐中 “運動式”、 “突擊式”的評估方式比較常見，忽視了政府績效評估的持續性。由于政府提供的公共產品和公共服務不像企業的投入產出那樣易于量化，導致政府績效定量評估的難度大大增加，一些本應量化或可以量化的指標，卻因政府評估主體怕麻煩的心態而隨意設定為定性評估，還有一些指標雖然量化了，但設計不科學指標體系，常常出現一些被評估者輕易就能完成指標的150%，甚至200%、300%的情況。而定性評估又由于缺乏量化的基礎，容易出現憑印象、憑經驗、憑感覺的現象，很難避免隨意性和片面性。

　　三、以科學發展觀為指導，完善我國政府績效評估制度

　　(一)樹立科學的政府績效理念

　　觀念是行為的先導,有什么樣政府績效觀，就會有什么樣政府績效評估行為?？茖W發展觀，第一要義是發展，“發展是第一位的，是絕對的，科學發展觀是關于如何發展的思想和觀念，是為發展服務的，離開發展就無所謂科學發展觀。”⑶因此，政府績效評估必須牢牢把握發展這個黨執政興國的第一要務，追求全面、協調、可持續的發展，而不是片面的、不計代價的、竭澤而漁式的發展。政府績效評估的開展應當促進發展，有助于提高發展的質量和效益。政府績效評估要牢固樹立責任政府、顧客至上等科學的理念，其中尤其要貫穿民本的思想，也就是要以民為本而不是以官為本。要尊重人民群眾的主體地位，把人民擁護不擁護、贊成不贊成、高興不高興、答應不答應作為衡量政府績效高低的主要標準，真正做到發展為了人民、發展依靠人民、發展成果由人民共享，千萬不能將政府績效評估異化為“官樣文章”，在政府系統內部封閉運行。

　　(二)構建符合科學發展要求的政府績效評估指標體系

　　從科學發展觀的要求出發，我們在政府績效評估指標的設定上，既要有體現區域經濟發展水平的指標，又要有體現社會發展水平和環境建設的指標;既要重視當前的發展，更要重視這種發展的可持續性;既要關注效率，又要保障公平;既要考核地方政府和部門履行職能的情況，又要評價它們在推進行政改革、轉變政府職能方面的作為。要善于統籌兼顧，綜合考量各項指標之間的平衡性與合理性，既總攬全局、統籌規劃，又抓住牽動全局的主要工作和重點任務，多角度、全方位地評估政府績效雜志網。就當前而言，在政府績效評估指標體系的權重分配中，有必要較大幅度地減少經濟指標的權重，相應增加社會發展、人民生活和環境資源指標的權重，以更好地體現科學發展觀的要求。

　　(三)形成體現以人為本的多元評估主體

　　政府績效評估主體的多元化，是保證評估有效性的關鍵因素之一。政府和政府的服務對象，包括社會公眾、企業、其他組織以及專家學者都可以來評估政府績效，但由于各自站位的不同，由它們當中的任何一方來單獨評估政府績效，都會有明顯的局限性指標體系，并會影響政府績效評估的準確性和公正性。因此，由各相關方共同參與政府績效評估，形成多元評估主體，是政府績效評估發展的必然要求。多元評估主體在政府績效評估中的地位是不同的，不能等量齊觀，其中，社會公眾應當成為最重要的評估主體?？茖W發展觀的核心是以人為本，開展政府績效評估，必須把實現好、維護好、發展好廣大人民群眾的根本利益作為其出發點和落腳點，走群眾路線，把“人民標準”和“群眾滿意度”作為衡量政府績效高低的主要依據。只有這樣，政府績效評估才不會脫離構建服務型政府和人民滿意政府的目標。

　　(四)推進政府績效評估的法制化

　　政府績效評估法制化是有效開展績效評估活動的重要基礎和前提。目前，西方發達國家紛紛在政府績效評估方面進行大規模的立法活動，并取得了明顯的成效。對于中國而言，政府績效評估總體上仍處于起步階段，有必要學習和借鑒他人的有益經驗和做法，加快實現我國政府績效評估的規范運作。就立法而言，應把握以下幾個關鍵點：一是立法主體。由于政府績效評估并非政府內部事務，因此由政府自身來立法顯然不合適，其立法主體應為人大;同時，為避免地方各自為陣并保證立法的權威性，由全國人大制定一部全國性的《政府績效評估法》比各地方分散立法更為妥當。二是法條內容。首先在法律中要明確政府績效評估在政府管理中的重要地位;其次要規定政府績效評估的原則、范圍、形式、內容、程序、參與主體以及評估結果的運用，使各地的評估工作有法可依、有章可循;最后還要闡明相關的法律責任和救濟途徑。

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