摘要：失地農(nóng)民是喪失原有土地的特殊群體，是農(nóng)村城市化的必然結(jié)果。學(xué)界關(guān)于失地農(nóng)民的界定大致有如下幾種:社會學(xué)中把失地農(nóng)民定義為城市化建設(shè)下喪失賴以生存的各類土地的農(nóng)民。

　　關(guān)鍵詞:甘肅省,失地農(nóng)民,養(yǎng)老保障,困境

　　從法學(xué)的角度看，一種觀點(diǎn)認(rèn)為，農(nóng)民一旦失去土地后，他就不能稱其為農(nóng)民，但也無法轉(zhuǎn)化為市民，最終就成了介于農(nóng)民和市民之間的邊緣人。還有學(xué)者認(rèn)為，失地農(nóng)民既喪失了土地所帶來的社會保障權(quán)利(包括生活保障、就業(yè)機(jī)會、土地繼承權(quán)、資產(chǎn)增值功效、直接收益功效)，又無法享受與城市居民同等的社會保障權(quán)利，這使得失地農(nóng)民成為既有別于一般農(nóng)民又不同于城市居民的邊緣弱勢群體。總之，失地農(nóng)民就是因喪失了土地因而喪失了生活來源和生活保障以至于相應(yīng)權(quán)利喪失的特殊農(nóng)民群體。

　　一、甘肅省失地農(nóng)民概況

　　據(jù)《甘肅年鑒》的相關(guān)數(shù)據(jù)顯示(見表1):2000年之前甘肅省被征耕地總面積在每年的變化趨勢較為平緩，2000年以后甘肅省被征耕地面積數(shù)據(jù)具有較大的波動性，其中2002年、2004年和2008年征地面積較大。失地人數(shù)也在逐年增長，甘肅省失地農(nóng)民人數(shù)在1990年僅有882人，而到2008年，這一數(shù)據(jù)便已經(jīng)達(dá)到了1 3079人，近20年的時間這一數(shù)據(jù)增加了約13.84倍，年均增長率達(dá)到了15.25%。而從甘肅省失地農(nóng)民的總?cè)藬?shù)來看，1990~2008年間，甘肅省失地農(nóng)民總?cè)藬?shù)達(dá)到了122 248人。

　　二、甘肅省失地農(nóng)民養(yǎng)老保障的相關(guān)政策

　　目前，圍繞失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度相應(yīng)政策規(guī)定主要包括《甘肅省被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)暫行辦法》《甘肅省新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)試行辦法》以及《完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度實(shí)施辦法》等，其中，《甘肅省被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)暫行辦法》給出了甘肅省失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)的具體做法，而《甘肅省新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)試行辦法》和《完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度實(shí)施辦法》分別從新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)視角對失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)的可供選擇的模式作出了具體的分析。在以《甘肅省新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)試行辦法》為前提和基礎(chǔ)的情況下，甘肅省的市級及以下城市政府對失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)也制定了相關(guān)政策。以蘭州市為例，2009年市政府制訂了《蘭州市被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)暫行辦法》，其中規(guī)定:“被征地農(nóng)民(包括完全失地和部分失地)征收土地時年滿16周歲(含16周歲)以上、征收土地占現(xiàn)有承包土地20%(不含20%)以上的被征地農(nóng)民應(yīng)當(dāng)參加養(yǎng)老保險(xiǎn)。其中征收土地20%~80%的，視為部分失地農(nóng)民，實(shí)行完全個人賬戶模式，與今后新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法相銜接;征收土地80%(不含80%)以上或征收土地后以戶為單位現(xiàn)人均有效灌溉面積不足0.3畝的視為完全失地農(nóng)民，剩余土地交回村集體，轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶口，納人城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，實(shí)行統(tǒng)賬結(jié)合的養(yǎng)老保險(xiǎn)模式”“完全失地農(nóng)民，最低繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)以本省上年度在崗職工社會平均工資的60%為基數(shù)，按20%的繳費(fèi)比例乘以巧年計(jì)算應(yīng)繳費(fèi)總額。個人繳費(fèi)全部記人個人賬戶，政府補(bǔ)助全部記人統(tǒng)籌基金。參保時男超過60周歲、女超過55周歲的，每增加1歲個人少繳應(yīng)繳費(fèi)總額的十五分之一。男滿75周歲、女年滿70周歲以上的，個人不繳費(fèi)。”“部分失地農(nóng)民，最低繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)以蘭州市上年度農(nóng)民人均純收人為基數(shù)，根據(jù)征地?cái)?shù)量和對其生活影響程度劃分若干檔次確定繳費(fèi)總額。原則上，征收土地占現(xiàn)有承包土地20%~80%的，每10%劃分一個繳費(fèi)檔次，按照3~8倍確定繳費(fèi)總額。個人繳費(fèi)和政府補(bǔ)助資金全部記人個人賬戶。參保時超過60周歲的，每增加1歲，個人少繳應(yīng)繳費(fèi)總額的十五分之一，75周歲以上個人不繳費(fèi)。”

　　三、甘肅省失地農(nóng)民養(yǎng)老保障的 困境及成因

　　(一)征地補(bǔ)償?shù)停r(nóng)民個人實(shí)際承保能力低。以蘭州市部分失地農(nóng)民為例，1982年12月31日以前出生的農(nóng)民每人分承包土地0.4畝，這部分農(nóng)民目前都在29歲以上，征地補(bǔ)償費(fèi)人均只有2萬元左右，由于個人承包土地集中分散情況不一樣，有的征地補(bǔ)償只有1.3元左右，征地補(bǔ)償也是10年前一次性發(fā)放的，由于當(dāng)時政府沒有根據(jù)農(nóng)民這筆補(bǔ)償收入制訂有關(guān)養(yǎng)老保障政策，因此很多失地農(nóng)民都把這些有限的補(bǔ)償用于修繕住房、子女教育、醫(yī)療等項(xiàng)目上。2009年蘭州市政府制訂《蘭州市被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)暫行辦法》，其中規(guī)定:“被征地農(nóng)民(包括完全失地和部分失地)征收土地時年滿16周歲(含16周歲)以上、征收土地占現(xiàn)有承包土地20%(不含20%)以上的被征地農(nóng)民應(yīng)當(dāng)參加養(yǎng)老保險(xiǎn)”，也就是說29歲以上的被征地農(nóng)民才應(yīng)交納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)用。但是在實(shí)際操作中不同區(qū)域卻存在與政策上的偏差，如規(guī)定年滿16周歲(含16周歲)以上每人需一次性繳納1.73萬元的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)用，這里的16周歲(含16周歲)以上并不是征地時的年齡，而是指身份證中的年齡，而這樣年齡段的人基本上是無地群體，無地群體是沒有征地補(bǔ)償?shù)模@樣無形中擴(kuò)大了保障范圍，增加了失地農(nóng)民繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)的負(fù)擔(dān)。另外，按政策規(guī)定，失地農(nóng)民繳納保費(fèi)是以“以小帶老”為原則的，也就是說如果一戶中有70歲以上的老人2人，那么家中年滿16歲(含16歲)以上的農(nóng)民必須有至少2人購買養(yǎng)老保險(xiǎn)，否則老人不能享受養(yǎng)老金待遇。以5口之家為例，丈夫56歲，妻子50歲，孩子27歲，還有2位70歲以上的老人，如果只有丈夫一人曾分地0.4畝，妻子和孩子都無失地補(bǔ)償，那么這戶人家的征地補(bǔ)償總共只有2萬多元，在沒有固定生活來源的情況下再繳納3口人的養(yǎng)老保險(xiǎn)5.19萬元，這幾乎是十分困難的事。

　　(二)集體資產(chǎn)歸屬權(quán)不明，集體資產(chǎn)流失嚴(yán)重。農(nóng)民離開土地之后，造成了生活保障上的缺失、就業(yè)上的困難、資金的缺乏等諸多問題，在這種情況下農(nóng)民很難在短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)農(nóng)民向市民身份的轉(zhuǎn)變，他們需要有一個強(qiáng)有力的主體來保障他們生活、工作的繼續(xù)，這個主休需要能夠提供資金、福利、就業(yè)等多方面的資源。面對龐大的失地農(nóng)民群體，國家很難直接承擔(dān)起這個主體責(zé)任，此時發(fā)展與壯大集體經(jīng)濟(jì)則成為了失地農(nóng)民尋求新的責(zé)任主體的必然選擇。集體經(jīng)濟(jì)主體承擔(dān)著資金支持、社會福利的供給、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等多重責(zé)任，正是集體經(jīng)濟(jì)組織的存在，成為保證村級社會保障供給正常運(yùn)轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)。根據(jù)《甘肅省農(nóng)村集體資產(chǎn)管理?xiàng)l例》“農(nóng)村集體資產(chǎn)，是指歸鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村、組(社)集體經(jīng)濟(jì)組織全體成員集體所有的資產(chǎn)。”但是在蘭州城中村改造、鄉(xiāng)改街道、村改社區(qū)過程中，集體資產(chǎn)的歸屬權(quán)卻在部分地區(qū)出現(xiàn)了不明和資產(chǎn)流失情況，由于歷史的原因，某些曾屬于生產(chǎn)大隊(duì)的資產(chǎn)在改制過程中流向了改制后的街道(鄉(xiāng))，目前的村級(社區(qū))即從前的生產(chǎn)隊(duì)資產(chǎn)所剩無幾，發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)更是無從談起。在土地征用時，分得的土地出讓金由于缺乏嚴(yán)格的監(jiān)督管理，出現(xiàn)了被相關(guān)部門分割和大量流失的情況，在城中村改造過程中，這樣的情況依然如故。

　　(三)作為養(yǎng)老保障主要支撐力量，政府統(tǒng)籌資金的缺失是非常致命的問題。作為失地農(nóng)民養(yǎng)老保障，國家、集體、個人都應(yīng)該出資，促使投保資金多元化。十七屆三中全會指出，按照個人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助、政府補(bǔ)貼相結(jié)合的要求，建立新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。政府財(cái)政補(bǔ)助意味著對被征土地的農(nóng)民參加養(yǎng)老保險(xiǎn)各級財(cái)政更應(yīng)該給予適當(dāng)補(bǔ)助。以地方政府劃撥專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)、上級財(cái)政對經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)給予適當(dāng)補(bǔ)助、從農(nóng)村的計(jì)劃生育社會撫養(yǎng)費(fèi)中提取一定比例等多種方式進(jìn)行。政府統(tǒng)籌資金作為養(yǎng)老保障的主要力量必須是穩(wěn)定和牢固的，否則失地農(nóng)民的養(yǎng)老保障在實(shí)施中就會出現(xiàn)障礙。

　　四、解決甘肅省失地農(nóng)民養(yǎng)老保障的思路

　　(一)發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)，確立農(nóng)民的集體土地所有權(quán)主體地位。解決土地與農(nóng)民問題的關(guān)鍵在于明晰土地所有權(quán)，讓農(nóng)民享有長期甚至永久土地受益權(quán)。從現(xiàn)行法律法規(guī)來看，我國《憲法》和有關(guān)土地法規(guī)都明確規(guī)定農(nóng)村土地屬于農(nóng)民集體所有，明確村民小組是農(nóng)地的產(chǎn)權(quán)主體。根據(jù)我國農(nóng)村的實(shí)際情況，把村民小組作為農(nóng)地的產(chǎn)權(quán)主體是合理的現(xiàn)實(shí)選擇。村民小組屬于農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織，符合關(guān)于農(nóng)村土地歸農(nóng)民集體所有的法律規(guī)定。數(shù)量適中，又是最接近農(nóng)民的集體組織，村民小組在土地發(fā)包、調(diào)整過程中往往具有實(shí)際的絕對性權(quán)威，基本上擁有農(nóng)地的所有權(quán)。確立村民小組為唯一的農(nóng)地所有權(quán)人，可以在明晰產(chǎn)權(quán)主體的基礎(chǔ)上有效避免征地補(bǔ)償費(fèi)被其他經(jīng)濟(jì)和行政主體任意占用，使村民小組合法地獨(dú)立擁有和支配征地補(bǔ)償費(fèi)。用好村集體留地，把開發(fā)經(jīng)營的收人用于被征地農(nóng)民的生活保障，比如上海市九星村對于失地農(nóng)民采用“政府+集體經(jīng)濟(jì)”社會保障供給模式，集體經(jīng)濟(jì)承擔(dān)起社會福利、社會救助供給的責(zé)任，這對于政府的社會福利供給不足狀況起到了有效的補(bǔ)充作用，如在養(yǎng)老保障方面，村里通過集體經(jīng)濟(jì)為60-69歲老人，每人每月補(bǔ)貼600元;7079歲，每人每月補(bǔ)貼800元;80歲以上的老人，每人每月補(bǔ)貼1 000元。村內(nèi)對老人在享受國家基本養(yǎng)老保障的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步提高了他們的養(yǎng)老保障水平。

　　(二)建立農(nóng)民自治的社區(qū)土地股份合作組織。建立農(nóng)民自治的土地股份合作組織，是有效保障農(nóng)民權(quán)益的關(guān)鍵措施。農(nóng)民集體土地所有權(quán)的代表者不是鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府，也不是村民委員會，而應(yīng)是村小組范圍內(nèi)的農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織。長期以來，由于農(nóng)民沒有能夠維護(hù)自己權(quán)利的自治組織，鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)常常被異化為政府支配的附屬經(jīng)濟(jì)，農(nóng)民無任何權(quán)利。建立以村小組為基本框架、農(nóng)戶承包土地為基礎(chǔ)的農(nóng)民土地股份合作社，有助于明晰農(nóng)民土地所有權(quán)，也確立了農(nóng)民集體土地的法人代表問題，將大大增強(qiáng)農(nóng)民、特別是失地農(nóng)民對土地的自主和財(cái)產(chǎn)處置權(quán)。確立村民小組為唯一的農(nóng)地所有權(quán)人，可以在明晰產(chǎn)權(quán)主體的基礎(chǔ)上有效避免征地補(bǔ)償被其他經(jīng)濟(jì)和行政主體任意占用，使村民小組合法地獨(dú)立擁有和支配征地補(bǔ)償費(fèi)。國家應(yīng)出臺法律明確農(nóng)民對自己的土地享有完整的支配權(quán)，允許以集體土地人股分紅，允許集體土地進(jìn)人建設(shè)用地市場流轉(zhuǎn)等，建立農(nóng)民自治的社區(qū)土地股份合作組織是保障失地農(nóng)民的有效途徑之一。

　　(三)培養(yǎng)失地農(nóng)民權(quán)益保護(hù)的法律意識。在征用農(nóng)村集體土地時，應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)法律輿論宣傳工作，使廣大干部群眾都知道，失地農(nóng)民權(quán)益問題是關(guān)系到國泰民安的大事，讓農(nóng)民和基層干部充分了解當(dāng)前嚴(yán)峻的失地農(nóng)民權(quán)益保護(hù)的重要意義為此，各地應(yīng)結(jié)合國情、省情和當(dāng)?shù)貙?shí)情，采取各種宣傳形式，向廣大諳二部群眾宣傳《土地管理法》《環(huán)境保護(hù)法》《社會保障法》《農(nóng)業(yè)法》《礦產(chǎn)資源法》等法律法規(guī)，使他們了解有關(guān)規(guī)定〔對于廣大失地農(nóng)民，應(yīng)當(dāng)培養(yǎng)他們的權(quán)利意識，使村集體和農(nóng)民認(rèn)識到他們是資源的所有者和使用者，在法律規(guī)定的框架內(nèi)積極維護(hù)自己的權(quán)利，敢于和侵害自身權(quán)益的非法行為作斗爭。對于基層政府工作人員來說，應(yīng)當(dāng)樹立失地農(nóng)民權(quán)益保護(hù)意識、為人民群眾服務(wù)意識和依法行政意識，創(chuàng)造良好的失地農(nóng)民權(quán)益保護(hù)執(zhí)法環(huán)境。