內容摘要：據不完全統計近10年來，全國共發生火災191萬起，造成2.5萬人死亡，直接財產損失高達145億元。商場、市場、賓館、飯店、歌舞娛樂場所等公眾聚集場所以及易燃易爆危險物品的生產、儲存單位重大惡性火災更是時有發生，造成的公眾傷害及巨大經濟損失的問題非常突出，經營單位和企業往往無力承擔或者有意逃避對火災受害人的賠償責任，給事故善后處理工作尤其是對遇難者家屬的安撫工作帶來極大困難，大大加重了地方政府的災害救濟負擔，有的甚至升格為誘發社會不穩定的因素。本文致力于從我國當前火災公眾責任保險的開展現狀和今后的發展走向兩方面進行研究，以期在進一步全社會增強抗御火災風險的能力的基礎上,有效保護各類單位和人民群眾的合法權益,達到促進社會和諧穩定的重要意義。
關鍵詞：火災;保險;可行性
Abstract: According to incomplete statistics for the past 10 years, a total fire from 1.91 million, resulting in 25,000 deaths, and direct property loss of $ 14.5 billion. Very prominent shopping malls, markets, hotels, restaurants, dance, entertainment and other public gathering places, and the production of inflammable and explosive dangerous goods, the major storage unit vicious fire occur, the public due to damage and huge economic losses, operating units and enterprises often can not afford or intention to evade liability for fire victims, especially for the families of the victims to appease the tremendous difficulties to dealing with the aftermath of accidents, greatly increased the burden of local government disaster relief, and some even upgrading of the factors that lead to social instability. This paper aims to study from our current fire public liability insurance to carry out the present and future development to two, in order to further enhance the ability to resist fire risk of the whole society on the basis of the effective protection of the legitimate rights and interests of the various types of units and the masses, achieve the promotion of the importance of social harmony and stability.
Keywords: fire; insurance; feasibility
中圖分類號:P426.1+6獻標識碼 A 文章編號：
火災公眾責任保險是以被保險人因火災造成的對第三者的傷害所依法應付的賠償責任為保險標的的保險產品。實踐證明，推行火災公眾責任險可以通過市場化的風險轉移機制，用商業手段解決責任賠償等方面的法律糾紛，使受災企業和群眾盡快恢復生產和生活秩序，對于切實維護公民合法權益，促進社會和諧穩定功效顯著。
一、 火災公眾責任險的定義及特征。
火災公眾責任險是指在保險有效期限內，被保險人在經營場所內依法從事生產、經營等活動時，一旦發生火災事故造成第三者人身傷亡所引起的醫療費用和撫恤費用以及依法應由被保險人承擔的民事賠償責任，由保險公司在責任范圍內作為賠償資金的提供者向受害人提供賠償的險種。
剖析火災公眾責任險本身可以看出它具有三個明顯特征：一是賠償的特殊性，它賠付的是被保險人在法律上應負的民事損害賠償責任;二是保障的廣泛性，它的保障范圍包括了各種公共活動場所;三是火災責任風險的公眾性，即火災、爆炸事故的發生都屬于保險責任，它所保障的突發性風險一旦發生，將對社會公眾產生巨大的影響。這些特征在一方面決定了火災公眾責任保險具有明顯的社會管理功能，另一方面由于社會管理始終作為政府的重要職能出現，政府進行社會管理又是可以通過政策的資源配置和保險市場機制的有機結合，來實現輔助社會管理的工作目的，滿足構建和諧社會的客觀要求。
二、我國火災公眾責任險現狀
2009年5月1日起施行的新《消防法》三十三條規定：“國家鼓勵、引導公眾聚集場所和生產、儲存、運輸、銷售易燃易爆危險品的企業投?；馂墓娯熑伪ｋU;鼓勵保險公司承?；馂墓娯熑伪ｋU。”其中不難看出對于投保火災公眾責任險的要求只是確定在特定場所和企業的范疇之內的鼓勵和引導，并不具備任何強制效力。雖然在此之后東部沿海部分省市相繼強制推行火災公眾責任保險地方法規，但是截止目前在我國多數地區，由于缺乏法律強制性措施，火災公眾責任險的覆蓋面不廣，投保率一直不高。據統計，我國目前大型超市、商場、娛樂場所等公共場所中，投保火災公共責任險的不到10%，火災公眾責任險的發展狀況遲緩。歸結緣由主要是火災公眾責任保險在我國作為一個相對較新的險種，在保險業界本身的技術、社會單位的認識、政府政策的推動以及強制實施等方面，都還不同程度地存在著問題。
(一)強制推廣火災公眾責任險缺乏必要的法律支撐。由于責任保險的核心是保障第三方權益，發達國家的通常做法是通過立法實現強制保險。例如韓國《火災保險及賠付法》中就規定了四層及四層以上的政府建筑、教育設施、商(市)場、醫療設施、娛樂場所、旅館與住宅建筑、工廠、公寓以及《韓國總統令》中明確的其他人員密集的建筑為特定建筑，要求強制實施火災人身傷害特定保險。在當前我國法律法規中沒有火災公眾責任保險強制性條款的情況下，推廣工作更多的是依靠政策引導、宣傳推廣和市場行為。而在實踐過程中，僅憑上述方式很難形成廣泛的市場覆蓋，很難使市場形成規范運作，致使火災公眾責任保險發展長期停滯不前。
(二)火災公眾責任險尚不具備科學合理的市場調節機制。主要體現在以下幾個方面：一是保險公司經營風險大，缺乏動力。近年來雖有多家保險公司在嘗試拓展市場，但由于火災公眾責任保險市場處于培育階段，投保范圍小，保費收入低，續保困難，服務成本高，風險防范工作缺乏資金保障等因素，保險公司很難形成規范化、規?；牡统杀旧虡I運作，經營風險較大。導致一些原本積極開拓市場的保險公司后續動力不足，部分準備染指該市場領域的保險公司繼續觀望。二是險種設置與公眾期望存在差距。目前我國保險公司開發的大部分火災公眾責任險，條款的責任范圍覆蓋面較窄，多數參保人都要求針對自身風險特點，選擇多項附加險，方可滿足其參保需求。另外，受我國經濟條件的限制以及單一場所火災事故的低發率，大多數經營者認為火災公眾責任險保費偏高且不夠經濟實用。三是火災風險評估機制不健全。目前，我國保險公估公司、保險代理人、保險經紀人等保險中介機構發展還比較緩慢，數量較少，技術力量不強，火災風險評估體系、防災防損檢查等保險服務機制不健全、不規范，影響了社會對火災保險服務的認可。
(三)來自地方政府政策層面的支持力度欠缺。主要表現在以下幾個方面：一是保險業整體稅負偏重。保險營業稅率高于交通、建筑、通訊等行業，保險業雖與銀行業同樣執行5%的稅率，但銀行業稅基為利息收入，保險業則為保費收入，以至影響保險企業自我積累能力的提高。另外，責任保險賠償方式復雜、風險難以控制，保險公司出于盈利目的需要，往往將經營重心放在傳統的有形財產保險業務的經營上;二是政府及相關部門推動力度偏弱。由于火災公眾責任保險是一項長期的社會安全保障性公眾，受社會公眾意識及市場調節機制的影響，成長周期長，見效慢，無法達到“立竿見影”的“政績”效果，部分地方政府和行業主管部門尚未引起足夠重視，沒有采取強有力的政策推動措施，更難以形成有效的推廣合力和推動機制。
(四)社會消防安全和保險意識不強。受計劃經濟的影響，目前，我國保險業對火災公眾責任險業務的宣傳力度不夠，國內公眾對火災公眾責任險知之甚少，人們的火災保險意識仍然十分薄弱，致使部分保險公司設置的火災公眾責任保險險種無人問津。另一方面，人們對火災公眾責任事故往往缺乏足夠的維權和索賠意識，不知道或者不會運用法律手段保護自己的權益。再一方面，經營者對自己應對社會公眾承擔什么樣的責任也沒有清晰的認識，對火災公眾責任險的轉嫁責任風險機能缺乏了解。加之火災公眾責任事故的發生率并不高，大部分公眾場所業主存在僥幸心理，保險意識淡薄，且一旦出現大的火災公眾場所事故，主要依靠政府出面作善后的撫恤處理。公眾對保險公司對于火災公眾責任風險作集中的風險管控，接受程度遠遠不足。
三、引入火災公眾責任險的必要性。
在經濟社會快速發展的大環境下，引入火災公眾責任險對于促進社會管理的職能履行、化解不穩定因素、減輕政府財政負擔以及提高經營者抵御火災風險的能力，乃至實現消防與保險的良性互動等方面均能發揮出其無可替代的優勢作用。
(一)引入火災公眾責任險能夠提供及時的經濟補償，有效消除突發性火災事故的公眾影響，防止社會矛盾激化。重大火災事故的發生往往會造成嚴重的負面公眾影響，極易引發社會恐慌和矛盾，這時，如有保險公司站在風險的第一線，一方面能夠有效地收集各種信息，正確的認識風險發生的狀況和評估損失程度，通過其專業的信息披露，積極引導公眾的理性認識和行為;另一方面，作為專門經營火災風險的保險公司可以在火災事故發生后第一時間做出快速反應，及時進行經濟補償，快速開展滅火救援工作，全力協助政府做好善后工作，也能最大限度地降低事故災難所帶來的負面社會影響。
(二)引入火災公眾責任險有助于降低社會糾紛的解決成本，減輕政府進行事故善后處理的工作負擔。加大推廣火災公眾責任保險的力度，大力發展火災公眾責任保險，充分發揮保險在事故后的經濟賠償和解決發生糾紛理賠的主渠道作用，一方面可以實現風險責任的分散，降低侵權方與受害方發生糾紛的幾率，保證受害人及時獲得經濟賠償;另一方面，依托較為成熟的市場調節機制進行社會管理，通過相關單位參加火災公眾責任保險，實現火災事故賠償和救助的商業化、專業化，能夠使政府不需要費用支出或盡可能少的費用支出，就可以處理好繁雜的火災事故善后處理工作，并有助于提高火災事故處理工作的效率和彰顯執法公正。
(三)引入火災公眾責任險有助于規避因火災事故責任人無力賠償，當地政府受上下擠壓被迫四處籌借或墊資或攤派形成的社會負面效應。遇有火災發生，事故的責任人或責任單位，往往是自身財產損失在先，責任賠償緊隨其后，其境況不亞于雪上加霜。近年來國內多起公眾聚集場所發生重大惡性火災事故后均由于沒有參加火災公眾責任保險，對于眾多的死傷者無法進行有效賠償和及時救治，致使死亡和傷殘人數無法得到有效控制，損失賠償額度不斷攀升，而責任單位在火災事故發生后的蒼白無力，也直接導致了善后問題遲遲得不到妥善解決，社會動蕩和不穩定因素大量滋生，最終救災賠償的沉重負擔往往就會沉甸甸的落到地方政府身上，保險公司也愛莫能助，使得保險的社會管理功能未得到有力發揮。不得已由地方政府斡旋，在地方財政十分緊張的情況下，大部分由地方政府組織墊資或攤派、小部分由責任單位自籌，也給地方財政預算帶來嚴重影響。
(四)引入火災公眾責任險機制即是社會風險管理的要求，也是對公共安全的有效保護和監督。有助于切實維護地方政府及廣大公眾人員的合法權益。2004年5月1日實施的最高人民法院《關于審理人身損害案件適用法律若干問題的解釋》，在人身損害賠償方面，強化了保護受害人的權益，完善了對受害人及其親屬的司法救濟措施，加大了責任方的民事賠償責任。這對政府和相關單位提出了更高、更新的社會消防安全風險管理要求。而保險公司為了辦理火災事故后的賠付，將對火災事故進行必要的調查。這種調查，事實上也是對公共安全工作的一種特殊形式的監督。通過調查，不僅可以劃分責任，同時可以發現公共消防安全工作的差距和問題，促使業主加強和改進消防安全公眾，防止火災事故的反復發生。從這個意義上說，商業保險公司的火災事故調查人員，就是一支不占行政編制的消防安全監管隊伍，一定程度上緩解了公安機關消防機構警力不足的難題。
四、推行火災公眾責任險的方法和措施
基于當前的社會實際，我們認為推行火災公眾責任險應有一個循序漸進的過程，并著力從以下幾個方面入手：
(一)加強投?；馂墓娯熑坞U的立法體系建設，強制性推廣火災公眾責任保險。
實踐證明，火災公眾責任保險在當前我國市場經濟體制不夠健全，運行規則不夠完善，社會保障制度尚不成熟的大環境下，完全依靠市場機制的自主調節，以商業簽約合同形式由業主自愿投保難以實現，必須對投保者實行必要的強制，基于公共安全責任等原因、強制經營者投保商業責任保險;這種保護責任事故受害人的利益也是國際上的所通行的做法。在此基礎上，一些條件具備的省市應積極提請地方人大立法，以相對完備的法律體系和操作性強的實施細則為支撐，強制推行火災公眾責任險。同時積極爭取國家通過財政、稅收等方面對公眾投保火災公眾責任保險的政策支持，為火災公眾責任險這一新生事物的健康良性發展提供更好的生存空間。
(二)建立公安機關消防機構與保險公司之間的良性互動機制。
推動火災公眾責任保險是一項綜合性的系統工程，公安機關消防機構與保險公司之間應加強配合協作，建立和健全消防宣傳聯動機制和消防保險信息共享機制。充分發揮社會多方媒體的優勢作用，積極向社會及各有關單位宣傳火災公眾責任保險在防控火災事故善后處理和保障生產生活秩序方面的重要作用，提高和強化全社會尤其是那些高危企業業主及相關場所經營者對火災公眾責任保險的認識，幫助社會各界快速增強責任意識、責任風險意識和責任保險意識，努力營造濃厚的火災公眾責任保險社會氛圍。同時，建立建筑工程消防設計審核、建筑工程竣工消防驗收、公眾聚集場所使用或開展前消防安全檢查及重大火災隱患、承保、理賠數據等信息共享制度、逐步制定操作性強的火災風險評估標準和消防安全評價體系，定期溝通情況，系統研究火災防控對策，并積極探索加強火災防范和風險管理的新方法，找尋支持消防公益事業發展的新途徑，促進消防與保險良性互動共同發展。
(三)努力提高火災公眾責任保險經營的管理水平和服務水平。保險公司要積極組織開展火災公眾責任保險的市場調研，開發適合市場需求的火災公眾責任保險保險產品，努力為社會和投保人提供可靠的火災風險保障，具體做法就是將保險費率與投保單位的安全狀況(如行業特點、建筑物結構形式、消防安全管理水平等)掛鉤，對被保險場所的火災風險進行嚴格的火災風險評估，再根據承保條件和風險評估狀況厘定費率水平。在承保后保險公司還應定期對被保險場所的消防安全狀況進行檢查，及時指出不安全因素和隱患，通過浮動費率的工作手段，鼓勵投保人主動采取安全防范措施，降低火災發生的概率。同時保險公司還應積極創新工作思路，不斷改善服務水平,進一步完善相關的保險制度，建立完備的賠償機制體系，在火災事故發生后盡快完成賠償服務，保障企業短時間內恢復生產，受害者得到及時救助和賠償。
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