論文摘要：20世紀(jì)七八十年代以來(lái)，世界范圍內(nèi)的生均教育成本的不斷提高與各國(guó)教育公共撥款支出的增長(zhǎng)緩慢、教育財(cái)政相對(duì)萎縮的矛盾日漸突出，在有限的財(cái)政資金下如何提高資源的利用率，成為各國(guó)教育、財(cái)政部門(mén)重點(diǎn)關(guān)注和要解決的問(wèn)題?？?jī)效撥款，是指政府部門(mén)根據(jù)學(xué)校在辦學(xué)方面取得的績(jī)效指標(biāo)的表現(xiàn)，包括質(zhì)量、效率和成本等，分配指定的財(cái)政經(jīng)費(fèi)。其主要思路就是將市場(chǎng)規(guī)則引入教育市場(chǎng)，使得資源配置更有效率和公平，同時(shí)也促進(jìn)教育的公平競(jìng)爭(zhēng)，有助于提高辦學(xué)質(zhì)量和水平。

　　一、以結(jié)果為導(dǎo)向的績(jī)效管理理念的形成

　　不同時(shí)代，預(yù)算績(jī)效被賦予了不同的改革內(nèi)涵。20世紀(jì)70年代，受新公共行政影響，政府預(yù)算績(jī)效管理理念逐步發(fā)生變化。結(jié)果導(dǎo)向、顧客導(dǎo)向、企業(yè)家精神以及市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)等新型績(jī)效管理理念，促使政府績(jī)效模式逐步從效率導(dǎo)向轉(zhuǎn)為結(jié)果導(dǎo)向，重點(diǎn)關(guān)注政府提供公共產(chǎn)品或服務(wù)的質(zhì)量、效果、公平性和公眾滿意度等要素，結(jié)果導(dǎo)向預(yù)算績(jī)效管理成為改革政府的重要部分，強(qiáng)調(diào)以政府施政的結(jié)果作為預(yù)算資源分配的依據(jù);90年代中期，各國(guó)預(yù)算改革的重心更專注于如何將倡議規(guī)劃的概念融入預(yù)算過(guò)程，以及透過(guò)產(chǎn)出和結(jié)果的績(jī)效衡量來(lái)落實(shí)對(duì)政府工作評(píng)價(jià)的要求;現(xiàn)在，將資源分配與施政結(jié)果相互連結(jié)，強(qiáng)調(diào)整體管理過(guò)程成為各國(guó)政府預(yù)算績(jī)效管理的主要手段。預(yù)算績(jī)效管理主旨是以市場(chǎng)為基礎(chǔ)的治理模式取代充滿缺陷和問(wèn)題的傳統(tǒng)行政模式。傳統(tǒng)行政模式以對(duì)規(guī)則的負(fù)責(zé)為特征，它給政府雇員一種強(qiáng)有力的激勵(lì)機(jī)制促使其循規(guī)蹈矩，嚴(yán)格按照既定的規(guī)則辦事，重過(guò)程勝于結(jié)果。這種制度安排造成的弊端使政府的管理愈來(lái)愈偏離公眾和社會(huì)的期望和要求。所以，管理主義的改革理念強(qiáng)調(diào)從過(guò)程轉(zhuǎn)向結(jié)果，糾正過(guò)分依賴規(guī)則造成的政府效率問(wèn)題。預(yù)算績(jī)效管理正是在這種改革背景下被賦予了結(jié)果為本的實(shí)踐導(dǎo)向，強(qiáng)調(diào)績(jī)效和結(jié)果，并因其結(jié)果管理的特點(diǎn)為其他管理主義的制度安排及有效運(yùn)行奠定了基礎(chǔ)。預(yù)算績(jī)效管理的過(guò)程涉及政府職能的轉(zhuǎn)變、組織文化的更新、組織結(jié)構(gòu)的調(diào)整和大量的制度創(chuàng)新，成為政府改革的重要策略選擇。與傳統(tǒng)公共行政管理只計(jì)投入，不計(jì)產(chǎn)出不同，預(yù)算績(jī)效管理更加重視政府活動(dòng)的產(chǎn)出和結(jié)果，即重視提供公共服務(wù)的效率和質(zhì)量，反對(duì)傳統(tǒng)公共行政重遵守既定法律法規(guī)，輕績(jī)效測(cè)定和評(píng)估的做法，主張放松嚴(yán)格的行政規(guī)制(即主要通過(guò)法規(guī)、制度控制)，而實(shí)現(xiàn)嚴(yán)明的績(jī)效目標(biāo)控制，即確定組織、個(gè)人的具體目標(biāo)，并根據(jù)績(jī)效示標(biāo)對(duì)目標(biāo)完成情況進(jìn)行測(cè)量和評(píng)估。

　　二、以結(jié)果為導(dǎo)向的預(yù)算績(jī)效與傳統(tǒng)預(yù)算體制的差別

　　傳統(tǒng)預(yù)算體制往往只是關(guān)注投入，政府各個(gè)部門(mén)根據(jù)自己的想法去行動(dòng)和申請(qǐng)經(jīng)費(fèi)，但卻忽視了公眾真正需要的是什么產(chǎn)品和服務(wù);按支出而不是按產(chǎn)出多少來(lái)?yè)芸畹脑瓌t以及將資金分割成明細(xì)分類項(xiàng)目的制度造成了資金浪費(fèi)、機(jī)構(gòu)臃腫以及資金配置效率低下的問(wèn)題。上世紀(jì)八十年代，世界各國(guó)政府普遍面臨預(yù)算赤字高漲、加稅困難、管理效率低下等問(wèn)題，促進(jìn)施政績(jī)效、提升施政成果、以預(yù)算結(jié)果為導(dǎo)向的觀念不斷在政府管理中得以強(qiáng)化。中國(guó)政府的財(cái)政制度改革自改革開(kāi)放以來(lái)取得了巨大的成績(jī)，特別是《預(yù)算法》頒布以來(lái)預(yù)算制度的迅速建立標(biāo)志著中國(guó)財(cái)政支出制度改革步入正軌。但由于我國(guó)的政府預(yù)算制度建立時(shí)間較短，預(yù)算管理深度與發(fā)達(dá)國(guó)家政府相比仍有較大的差距。

　　(一)預(yù)算績(jī)效是一種改變過(guò)去政府預(yù)算編制對(duì)象的管理辦法

　　傳統(tǒng)預(yù)算模式是以人員為核心的，亦即某個(gè)部門(mén)有多少人，就按照人頭、職能的因素?fù)芨额A(yù)算。這種模式延續(xù)了過(guò)去計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的思想，“因人設(shè)事”、“按崗撥錢(qián)”。需將這種編制思想向企業(yè)化的管理思想過(guò)渡，以部門(mén)工作為編制對(duì)象，由計(jì)劃中需要完成的任務(wù)作為編制預(yù)算的基礎(chǔ)，并根據(jù)任務(wù)完成的好壞作為預(yù)算執(zhí)行的評(píng)價(jià)基礎(chǔ)。預(yù)算績(jī)效即以政府所提供的公共產(chǎn)品的成本和效果為基礎(chǔ)的預(yù)算管理模式。

　　(二)預(yù)算績(jī)效是改“收支核算”為“成本核算”的管理辦法

　　過(guò)去政府的預(yù)算管理更多是以“收支核算”為基礎(chǔ)，政府想做的事情很難受到外界特別是市場(chǎng)的監(jiān)督，財(cái)政撥付上也基本以長(zhǎng)官意志為出發(fā)點(diǎn)，使預(yù)算管理過(guò)程中更多的是對(duì)收支情況進(jìn)行核算的管理辦法;而預(yù)算績(jī)效更多關(guān)注了成本的概念，將預(yù)算和政府的行為績(jī)效緊密關(guān)聯(lián)起來(lái)，反過(guò)來(lái)考量做事的方式和內(nèi)容。預(yù)算績(jī)效即以政府行為成本和效果影響政府做事方向和內(nèi)容的預(yù)算管理模式。

　　(三)預(yù)算績(jī)效以結(jié)果衡量為核心

　　將績(jī)效衡量與政府預(yù)算緊密結(jié)合，會(huì)對(duì)政府績(jī)效提升有很大的推動(dòng)作用。在預(yù)算績(jī)效管理體制下，各部門(mén)的預(yù)算不僅僅由部門(mén)意愿和長(zhǎng)官意愿為出發(fā)點(diǎn)，還要由外部對(duì)部門(mén)績(jī)效的衡量作為標(biāo)準(zhǔn)。在民主化的監(jiān)督下，政府部門(mén)為了獲得更多的預(yù)算，必須關(guān)注對(duì)已有預(yù)算使用過(guò)程中的績(jī)效追求。因此從這個(gè)角度來(lái)看，預(yù)算績(jī)效即以績(jī)效提升為管理目標(biāo)的預(yù)算管理模式。其中，預(yù)算績(jī)效最核心思想是以結(jié)果為導(dǎo)向。從上述方面我們可以看出預(yù)算績(jī)效和傳統(tǒng)預(yù)算有顯著的差別，并在很多方面對(duì)政府預(yù)算管理體制帶來(lái)了新的沖擊和變革。預(yù)算績(jī)效強(qiáng)調(diào)根據(jù)活動(dòng)結(jié)果來(lái)進(jìn)行資源的分配，這種途徑可以為立法人員提供更充分的信息，決定如何以有限資源來(lái)回應(yīng)復(fù)雜且競(jìng)爭(zhēng)的預(yù)算需求。

　　三、借鑒外國(guó)經(jīng)驗(yàn)，以結(jié)果為導(dǎo)向設(shè)計(jì)教育財(cái)政撥款

　　美國(guó)洛克菲勒基金會(huì)將教育績(jī)效經(jīng)費(fèi)政策分為三大類：績(jī)效預(yù)算、績(jī)效撥款和績(jī)效報(bào)告，并給出明確的定義?？?jī)效預(yù)算，是指州政府將績(jī)效指標(biāo)的表現(xiàn)作為影響學(xué)校財(cái)政預(yù)算的綜合因素之一;績(jī)效撥款，是指州政府直接根據(jù)學(xué)校績(jī)效指標(biāo)的表現(xiàn)分配指定的財(cái)政經(jīng)費(fèi);績(jī)效報(bào)告，是對(duì)學(xué)?？?jī)效指標(biāo)的表現(xiàn)的定期報(bào)道?？?jī)效報(bào)告對(duì)教育經(jīng)費(fèi)的分配沒(méi)有正式的影響，本質(zhì)上不屬于績(jī)效經(jīng)費(fèi)分配方式，但是作為政策杠桿，它仍然被視為績(jī)效政策之一?？?jī)效撥款中，財(cái)政經(jīng)費(fèi)的分配與學(xué)校的績(jī)效表現(xiàn)之間的聯(lián)系是直接的、自動(dòng)的和公式化的?？?jī)效預(yù)算中，學(xué)校由于績(jī)效表現(xiàn)出色獲得額外經(jīng)費(fèi)的可能性取決于州政府的主觀決定，績(jī)效報(bào)告主要依靠信息的公開(kāi)性刺激學(xué)校提高績(jī)效表現(xiàn)，它采用的績(jī)效指標(biāo)的數(shù)量要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于績(jī)效撥款或預(yù)算中使用的績(jī)效指標(biāo)的數(shù)量。國(guó)外教育財(cái)政績(jī)效撥款的實(shí)踐采用的一些方式，對(duì)我國(guó)教育財(cái)政管理有一定的借鑒意義。在美國(guó)，以田納西州和南卡羅來(lái)那州為例來(lái)看他們的績(jī)效撥款模式：田納西州是目前仍在實(shí)行績(jī)效撥款的州中最早制定和實(shí)施績(jī)效撥款的州，被各界人士視為比較成功的案例。1979年田納西州教育委員會(huì)與該州學(xué)校協(xié)商制定了績(jī)效撥款政策，并建立了10項(xiàng)績(jī)效指標(biāo)，對(duì)于績(jī)效表現(xiàn)出色的公立學(xué)校，政府將給予超出該校財(cái)政撥款總額一定比例的“獎(jiǎng)金”。1980-1981學(xué)年，田納西州的公立學(xué)校可以憑借績(jī)效指標(biāo)的優(yōu)異表現(xiàn)獲得學(xué)?？傌?cái)政撥款2%的最高獎(jiǎng)金;目前額度已經(jīng)提高到學(xué)?？傌?cái)政撥款的5.45%。田納西州績(jī)效撥款占教育撥款總額的比例在所有將一部分財(cái)政經(jīng)費(fèi)按績(jī)效表現(xiàn)分配的州中是最高的。從1982—1983學(xué)年開(kāi)始，田納西州的績(jī)效撥款每5年進(jìn)行一次，在5年內(nèi)根據(jù)年度的績(jī)效表現(xiàn)進(jìn)行微調(diào)。經(jīng)過(guò)幾次重大調(diào)整，10大績(jī)效指標(biāo)被賦予不同的權(quán)重，產(chǎn)出指標(biāo)占大多數(shù)，所占比重也最大。其次是過(guò)程和投入指標(biāo)。田納西州績(jī)效撥款方式體現(xiàn)出純獎(jiǎng)勵(lì)性和非競(jìng)爭(zhēng)性這兩大特征，績(jī)效表現(xiàn)出色的學(xué)校將獲得經(jīng)常性財(cái)政撥款一定比例的獎(jiǎng)金，績(jī)效表現(xiàn)不佳的學(xué)校卻不會(huì)受到撥款削減的懲罰，而且學(xué)校是否獲得獎(jiǎng)金和其他學(xué)校沒(méi)有關(guān)系。與田納西州不同，南卡羅來(lái)那州是美國(guó)唯一將所有教育財(cái)政經(jīng)常性經(jīng)費(fèi)根據(jù)績(jī)效指標(biāo)分配的州，該州以州議會(huì)批準(zhǔn)的《績(jī)效撥款法案》對(duì)績(jī)效撥款政策進(jìn)行了規(guī)定。南卡羅來(lái)那州的績(jī)效撥款方式注重懲罰機(jī)制，只有達(dá)到“明顯超出標(biāo)準(zhǔn)”等級(jí)的學(xué)校才能獲得全額的經(jīng)常性經(jīng)費(fèi)，其他等級(jí)的學(xué)校都將承受一定程度的經(jīng)費(fèi)削減。而且由于州財(cái)政撥款總額固定，南卡羅來(lái)那州績(jī)效撥款在學(xué)校之間的分配競(jìng)爭(zhēng)程度較高。樹(shù)立使命驅(qū)動(dòng)、結(jié)果定位、成本衡量、業(yè)績(jī)?cè)u(píng)估的預(yù)算體制，把資源分配的增加與績(jī)效的提高緊密結(jié)合，是我國(guó)教育財(cái)政解決總量不足、效率不高的有效途徑。