【關鍵詞】 海洋安全 海洋安全治理 海洋安全困境 全球治理
海洋提供人類賴以生存和發展的基礎自然要素，也是人類文明得以生成和發展的重要載體。海洋承載著全球范圍內超過90%的國際貿易， 是當今世界交通設施、經濟發展和生態平衡最為核心的要素，同時也是串聯地緣聯系相對松散國家并實現其利益聚合的政治手段。 自大航海時代以來，海洋就成為權力政治和國家利益的角逐場，沖突貫穿了整個海洋安全敘事過程。然而，海洋的天然連通性奠定了其開放的基本特征。隨著經濟全球化不斷推進，人類對海洋的依賴日益加深，各類傳統安全和非傳統安全威脅交織，并依托海洋擴散為全球性議題。諸如海盜活動與武裝劫掠、海上走私和非法交易、海洋生態環境及資源開發、非法捕魚等行為，都已超過國家或區域性國際組織的管轄能力范圍。但海洋安全治理如同其他全球性議題一樣，公共產品的供給與需求失衡成為責任分配的首要障礙，國家實力與治理意愿的差異客觀上造成了治理領域的權力真空，并進一步加劇了海上安全風險，進而形成了不可忽視的全球性挑戰。
隨著全球化進程的日益推進，海洋安全的重要性逐漸被國際安全、海洋治理和海事政策等相關各界認可，并成為國際社會共同關注的焦點議題。海洋議題的安全化進程使得國際層面和國家層面的議事日程緊密聯系，促使國際社會主要行為體致力于增強其對海洋安全風險的有效回應，如美國、歐盟、英國等傳統西方海洋強國或地區皆嘗試增強其海洋安全治理政策的連貫性和組織性，以應對冷戰結束后多元化的海上安全挑戰。隨著中國在全球經貿格局中作用的日益突出，中國的海洋安全意識也在逐漸形成和完善，相關倡議設計和布局也得以不斷優化。自黨的十八大首次提出海洋強國倡議以來，經略海洋已逐步成為中國國家發展倡議和對外政策的重要組成部分。《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》明確提出，“積極發展藍色伙伴關系，深度參與國際海洋治理機制和相關規則制定與實施，推動建設公正合理的國際海洋秩序，推動構建‘海洋命運共同體’”。這凸顯了海洋安全在中國總體國家安全中的重要地位。如何構建海洋安全治理的合理路徑，并有效應對其在國內、國際層面的挑戰，是中國參與國際互動和全球治理必須解決的關鍵問題之一。
一、海洋安全要素的構成與發展特征
隨著海洋風險種類的日益多樣化和復雜化，海洋安全的構成要素及其失序的表征也在不斷發生變化，從而導致國際行為體對海洋安全的關切范疇和議題關聯范圍日趨擴大。在中文語境下，海洋安全概念相對較為寬泛，但英文語境下的海洋安全在系統層面至少包括三個維度的要素，即Maritime Security、Maritime Safety和Marine Safety。 其中，Maritime Safety概念較早出現于國際社會的議事日程，更多涉及與“人”和“人的活動”直接相關的安全議題，在國際政治中往往屬低政治領域;Maritime Security則與防務政策密切相關，往往涉及國家行為體高政治層面的諸多安全議題，如軍事安全、領土與主權安全等;“Marine Safety”的治理主體較為確切，具體指海洋在自然層面的諸多安全要素，包括海洋生態環境、海洋可持續發展、海洋自然資源的開發與利用等。同時，藍色經濟已成為當前國際社會關注的重要經濟與貿易發展議題之一，這進一步擴大了海洋安全所涵蓋的場域和空間范疇。各類海洋安全議題雖被明確界定，但不同議題所涉及安全要素多有交叉，使得海洋安全議程整體變得更為復雜和多元。
第一，以國家行為體作為主體的傳統海洋安全要素構成了國家行為體之間涉海沖突與合作的主要內容，其中既包括軍事層面，也涉及非軍事層面。因為海洋安全與涉海國家國內安全政策和對外關系密切相關，所以受國際體系和國際秩序影響較大。海洋安全秩序是指在特定海洋地理單元內部和海洋體系層面形成的相對穩定的互動模式。其基于國家間相互依存的關系，凸顯海洋安全治理的制度含義，側重對海洋傳統安全風險的防御性回應。受傳統權力政治要素的慣性影響，傳統意義上的海洋強國往往在海洋安全秩序及其相關議程塑造過程中更具相對優勢，甚至在一定程度上主導全球海洋安全秩序。例如，國際社會可能會因美國所具有的海洋權力相對優勢認為當前國際海洋安全秩序是由美國等西方國家所主導。 這也在一定程度上誘發國際社會主要海洋行為體基于海權進行的負面競爭，進而尋求在海上的相對優勢，并加劇海洋安全風險。同時，隨著國際社會權力格局的動態變化，海上安全秩序也會隨之發生轉變和調整， 加之新冠肺炎疫情擴散和全球氣候變化等并非以人類社會作為主要治理主體的全球議題持續影響國際社會的議事日程，海上安全環境將變得更為復雜。
第二，就“國家行為體”和“非國家行為體”交互作用明顯的非傳統海洋安全要素而言，相關安全風險已成為當前國際社會的主要海洋安全關切。隨著國際社會持續推進對與海洋直接相關的經濟資源的開發，加之以海洋作為主要載體的國際貿易在各國經濟發展中的作用進一步強化，使得海洋安全風險的范疇不斷擴展。雖然，此類海洋安全風險并非直接與國家主權和軍事安全相關，但基于海洋自然環境資源開發的競爭、自然災害及環境保護、海洋航行安全(包括人和航行器的安全)、跨國犯罪和走私販私、糧食安全、非法捕撈和氣候變化等議題的重要性日益凸顯，相關議題要素的延伸和關聯通過相關人道主義危機和可持續發展議題呈現，逐漸打破海洋安全治理主體和客體之間的界限，并重塑全球海洋安全秩序。事實上，相較于傳統海洋安全要素，對非傳統安全要素的治理在很大程度上并不依賴于軍事實力，且很有可能處于各類安全風險要素排序的較低位次，也因此似乎更易于管控和治理，并具有國際合作的基礎。 但是，各類威脅因素的相互交織和互動，解決起來往往難度更大，對國家能力建設和國際合作的要求也更高。
第三，海洋環境安全風險要素不僅威脅特定海洋區域國家和地區的環境安全和社會治理，也對各環流圈內部和外部的其他行為體產生影響。不論相關環境和自然環境風險是否因人類活動而引發，因其受海洋所涉及大氣、水文等環流形式影響和擴散，海洋環境風險施動者和受動者之間的界限日趨模糊。海洋作為人類生產、生活和空間溝通的重要載體，其環境風險具有顯著的彌散性特征，即海洋環境風險和治理成效都由全人類共擔。事實上，因海洋對地理和氣候系統具有調節作用，不僅海洋國家易受海洋環境風險的影響，而且內陸國家的氣候和生態環境也受海洋影響，只是脆弱性表現形式略有差異。氣候變化、環境退化和海洋資源開發的綜合影響將深刻改變相關國家國內治理和全球治理的路徑選擇和政策塑造，但不同國家因其國內治理能力不足很難對其進行有效管理。特別是在海上自然災害的風險管控方面，國際社會的能力建設和治理手段本就明顯不足，而發展中國家和欠發達國家相較發達國家應對海上自然風險的脆弱性表現得更為突出，甚至無法捍衛其海洋利益，更不用說為海洋區域治理作出貢獻了。
第四，就“藍色經濟”發展而言，經濟議題使包括海洋軍事安全、環境安全和可持續發展在內的傳統和非傳統海洋安全議題相互交織，強化了國際社會對海洋安全秩序的關注。海洋在地理空間上的廣泛性使得“藍色經濟”不僅涉及海陸統籌和海上通道等海洋安全要素，也因不同國家的海上經濟利益差別，導致較難達成海洋安全治理共識。如同樣針對海上非法捕撈活動(Illegal， Unreported， and Unregulated Fishing， IUU Fishing)，擁有較大專屬經濟區的國家可能會因為監督和管控能力不足而將其視為海洋安全治理的優先事項，而專屬經濟區較小但捕魚船隊規模龐大的國家可能會反對將IUU列入海洋安全風險范疇。 海洋經濟議題的廣泛性使得利益攸關方過于龐雜和分散，無法期望國際社會針對特定海洋安全風險和倡議前景問題達成一致。這也在一定程度上源于政治分歧導致國際溝通方面的挑戰使合作成本劇增。雖然國際海洋經濟秩序已經基本確立，但是因其影響因素多元且復雜，任何單一國家都難以左右其進程。因此，與經濟相關的安全秩序的建立仍處于十字路口，二者之間的非對稱性仍然較為明顯。
總之，隨著國家間圍繞海洋的競爭與合作關系日益密切，人類活動對海洋資源的利用在不斷加深，針對各類跨議題安全要素的信息獲得和管控成為海洋實力的重要來源， 從而重新塑造以復雜性和多樣性為特征的全球海洋安全治理格局。概括地說，當前國際社會海洋安全要素的變化與發展特點包括多個方面。首先，涵蓋的議題數量逐漸增加且范圍不斷擴大，海洋安全治理在一定程度上遵循了功能主義的發展路徑，各類安全要素的融入逐漸深化、關聯不斷擴展，囊括由高到低各類政治議題。其次，政策議題的專業化趨勢日益強化，對國家行為體和非國家行為體的治理能力要求更高、專業集約化程度更為顯著，但因此也使得全球層面針對海洋安全達成共識的難度大幅上升。再次，海洋安全治理框架內各政策議題的聯系日益密切，互動愈加頻繁。雖然海洋政策的核心議題依然與經濟發展問題高度相關，但也因影響經濟發展和穩定的海上安全要素種類繁多，亟需國際社會主要行為體更好地協調不同行為主體之間的政策偏好，統籌傳統安全要素與非傳統安全要素，以復合政策手段應對不斷發展與演變的海洋安全風險。因此，國際社會主要行為體均通過各種政策手段嘗試進行海洋安全治理。例如北約(NATO)新近通過《以合作強化海洋安全文件》(Strengthening Maritime Security Through Cooperation)重申多維手段保障聯盟海洋安全的重要性;歐盟于2018年重新修訂《歐盟海洋安全倡議》(Maritime Security Strategy)行動方案，強調將海洋安全要素納入共同海洋政策議題領域。
二、海洋安全治理困境及其表現形式
海洋安全議題及其內涵在冷戰后發生了重要變化，但海洋安全秩序仍然缺乏最為基本的全球框架。就目前全球海洋安全治理體系而言，海洋安全具有以國家行為體為基礎、制度上具有一定先決性、利益相關群體界定相對保守、航運業占主體地位以及更側重形式而非過程等基本特征。 因此，海洋治理決策一旦出現失誤，將造成大規模不可逆的負面效應，其影響范圍將涉及眾多產業部門(班輪、貨物、輪渡)、主要活動形式(安全、效率及環境保護)及世界絕大部分海洋區域。海洋安全議題不僅與全球層面的各種治理意愿相關，也覆蓋包括區域層面和國家層面的治理嘗試。現行海洋治理秩序存在明顯不足，難以應對層出不窮的全球性海洋安全議題。加之復雜的地緣政治要素，海洋安全治理困難重重。
第一，目前相關國際立法較為松散，法律約束力與效果欠佳。《聯合國海洋法公約》和包括國際海事組織(International Maritime Organization)等在內的相關組織或各種架構共同構成了海洋安全治理全球體系的機制主體，并由此延伸至不同的地理區域和功能領域。其基本價值宗旨可歸為解決海洋安全失序狀態，為國際社會尋求解決海洋安全分歧的制度依據。聯合國及其他區域性國際組織通過了諸多涉及海洋運輸、人道主義救援、海洋生態環境保護等議題的規則，比如《國際海上生命安全公約》(International Convention for Safety of Life at Sea)、《制止危及海上航行安全非法行為公約》(IMO Convention on the Suppression of Unlawful Acts against the Safety of Maritime Navigation)、《班輪公會行為守則公約》(Convention on a Code of Conduct for Liner Conferences)、《國際油污防備、反應和合作公約》(International Convention on Oil Pollution Preparedness， Response and Cooperation)等。然而，現存海洋立法難以解決所有海洋安全問題，現行成文法難以涵蓋所有海洋安全問題，且國家行為體往往會依據其利益訴求而決定是否對國家實踐構成國際習慣予以認定。不同國家對于有關公約或規則的適用存在不同的法律解釋，同時，《聯合國海洋法規則》對海洋區域的劃分在一定程度上加劇了相關海域劃界的復雜性， 由此加劇了海洋安全風險。顯然，海上安全公共產品的立法難以解決實踐中的所有問題。
