摘要：生態補償的接受主體是因向社會提供生態服務、生態產品、從事生態環境建設，因保護草原生態系統使正常的生活工作條件或財產利用、經濟發展受到不利影響，因此獲得物質、技術、資金或者稅收優惠的社會組織、及個人，就民族地區草原來說主要是草原上的農牧民，他們因為退耕退牧或其他限制生產行為而使自身權益受損，為保護生態做出的貢獻理應獲得補償。本文選自：《中國草原》的前身是由中國農業科學院草原研究所于1971年開始編輯的不定期內部刊物《草原科技資料》，它在《中國草原》創刊前曾內部發行38期，長達8年之久。從《中國草原》1979年創刊問世到2006年更名為《中國草地學報》，創辦27年來已編輯出版150多期，國內發行遍及全國各省區，國外達10多個國家和地區。

　　一、民族地區草原生態補償機制的含義

　　我國作為世界第二草地大國，擁有的60億畝天然草原是陸地生態系統的主體，具有調節氣候、涵養水源、保持水土、凈化空氣等多種生態功能。全國各省區中，又以民族地區擁有的草原最多，其中西藏自治區草地面積最大，全區有7084.68萬公頃，占全國草地總面積的21.40%;依次是內蒙古自治區、新疆維吾爾自治區、青海省，四省區草地面積之和占全國草地面積的64.65%。可見，民族地區草原占到了我國草原面積的絕大部分，民族地區草原生態的改善對于我國整體生態安全具有舉足輕重的作用。

　　生態補償是上世紀90年代以來針對環境保護而提出的概念，一般認為，通過生態補償機制能有效地遏制人們行為對于環境的不利影響，因此，構建完善的民族地區草原生態補償機制也被視為保護民族地區草原生態環境的有效途徑。關于生態補償的概念，目前尚沒有統一意見，理論界有多種觀點：

　　第一種認為生態補償機制是指國家或者社會團體之間通過公開的書面文書，約定可評價的損害資源環境行為的種類，然后按照一定標準向資源環境開發利用主體收取相關費用，將所征收的費用按照比例，通過事先約定的某種途徑，轉嫁到因進行過度資源環境開發或主動進行保護資源環境導致自身利益受到損害的主體以達到保護生態環境的目的。

　　第二種認為生態補償機制是指環境利用及自然環境開發中，國家通過各項優惠政策對開發利用環境資源的行為進行統一收費以實現對所有者的損失進行補償，達到促進保護環境和資源的目的。

　　第三種認為生態補償分廣義與狹義理解，從狹義的角度闡釋指人類的生產、生活活動給生態系統與自然資源造成破壞，因此采取包括補償措施、恢復項目、綜合治理等一系列保護性活動的總稱;廣義的生態補償則指針對因環境保護而喪失發展機會的區域內的居民進行技術、資金、實物上的補償、政策上的優惠，以及為增進環境保護意識，提高環境保護水平而支出的教育費用、科研費用。

　　結合民族地區的草原現狀，筆者認為，民族地區草原生態補償機制是指在少數民族聚居的草原牧區，國家、社會、草原資源生態受益人及其他組織以資金方式為草原資源生態效益付出經濟代價的人提供適當的經濟補償，用于草原的營造、撫育、保護和管理，加強草原資源自我調節的法律制度。

　　二、民族地區建立草原生態補償機制的意義

　　民族地區建立草原生態補償機制具有重大的現實意義：一是有利于統籌民族地區和其他地區協調發展。我國草原牧區主要集中在西部少數民族地區，牧區又是新疆、內蒙古等民族地區的重要組成部分，與全國其他地區相比，民族地區經濟發展相對滯后，而牧區相對于民族地區的農區、城市來說，由于草原生態惡化、牧民收入渠道單一等原因，整體經濟社會發展更為滯后。建立草原生態補償機制，為增加牧民收入、促進牧業發展提供了有效的資金保障，對于推動民族地區特別是其中的牧區與全國其他地區協調發展將會發揮積極有力的作用。

　　二是有利于改善民族地區草原生態環境，保障國家生態安全。青藏高原生態系統是我國水資源的主要發源地和涵養區，內蒙古、新疆草原牧區是我國華北和西北的兩大生態屏障。民族地區草原產品及生態治理項目從整體效果上看已成為全國性的公共產品，農牧民們為全國的生態保護做出了貢獻，卻失去了賴以生存的草原，而享受草原生態服務、產品的人們如不需支付相關費用將有違公平公正原則。通過建立草原生態補償機制，由中央統一調度各地資金，由各級政府設立相應的專項資金直接扣劃補償，這就將牧民們的切身利益與改善草原生態環境直接聯系，對于保障民族地區乃至全國的生態安全將會發揮根本性的作用。

　　三是有利于維護民族團結和邊疆穩定，促進構建和諧社會。我國草原牧區既是少數民族分布最集中的地區，又與12個國家接壤，涵蓋62%的陸地邊界線，承擔著守土護邊的重要職責。草原生態補償機制的建立有助于不斷提高牧民物質文化生活水平，促進民族地區經濟社會的可持續發展，為維護民族團結、保障國家邊疆穩定奠定堅實的基礎。

　　三、民族地區草原生態補償機制的體系構建

　　民族地區草原生態補償機制以草原為載體，涉及到補償主體、補償對象、補償方式、補償標準等一系列復雜問題，這些補償要件構成了草原生態補償機制完整體系。

　　(一)補償主體

　　草原生態機制的補償主體包括給付主體、接受主體、實施主體。就補償的給付主體來說，以環境問題的社會性與環境保護的公益性為出發點，將政府作為生態補償的主要給付主體已經成為目前理論界的普遍觀點，就草原這樣具有普遍價值的公共產品來說尤其如此，應以中央政府作為主要的給付主體，中央政府撥付資金通過轉移支付的形式下發給民族地區。但是過分強調政府的主體地位則使得生態補償主體范圍過于封閉、單一，不利于生態補償機制的良性發展。因此，可以將企業等經濟組織納入生態補償機制的給付主體行列，企業為進行各項生產經營活動不斷從生態系統獲得物質生產資料。在此過程中不可避免地破壞原有的草原生態系統，所以也需要承擔一定的補償義務，當然企業等主體作為給付主體并不直接向接受主體補償，而是通過向國家繳納稅費的形式再轉移到接受主體，以此來實現補償的目的。此處的企業、其他組織不具有地域性，凡符合法定條件，從草原生態系統中獲取了經濟利益、生態利益的主體都可以通過特定的稅費體制成為給付主體。

　　生態補償的實施主體即具體負責補償的執行者，他們由給付主體中獲得資金、物質等補償來源，并將這些資金、物質公平合理地補償給接受主體。依據補償類型、補償范圍、補償主體的不同，補償的實施主體可以分為：一是民族地區政府或其他具有公共管理職能的的機構，二是非政府環保組織等社會組織通過代理給付主體的形式補償，三是成立專門的代表公共利益的機構具體負責生態補償的相關事宜。

　　(二)補償對象

　　生態補償的對象是生態補償主體利益關系的具體指向對象，主要是指水土資源、野生動物、濕地、自然景觀及動植物資源等生態資源，具體到草原生態補償就是草原這樣的生態系統。人們往往比較重視森林對生態的重要作用，實際上草原與森林具有同等的生態環境保護作用。“樹可以抵擋風沙，草則能固沙保土，減少徑流。有人形象比喻：樹是一把傘，草是綠地毯。草原碳匯功能十分強大。據研究，全球草原存碳量約為4.12×1011t～8.2×1011t，占33%～34%，與森林的4.87×1011t～9.56×1011t相當。”因此，通過生態補償加大對草原的保護，對于充分發揮草原的生態作用意義重大。

　　(三)補償方式

　　我國的生態補償途徑與方式按照不同的標準與尺度大致可劃分為多種。例如：依據補償主體的不同可分為政府補償、民間補償、市場補償;依據補償的手段不同，可分為政策(制度)補償、資金補償、技術補償、實物補償等。總體上，在民族地區草原我們實行以政府補償為主導、其他主體補償為補充，資金補償為主，實物補償為輔的補償方式。

　　(四)補償標準

　　補償標準是草原生態補償機制的核心內容，過度補償與補償不足都不利于民族地區草原生態系統的良性發展。目前，民族地區草原補償標準單一，且標準偏低的問題已經影響到了補償效果，偷牧現象、退牧反彈現象屢屢出現，因此急需建立科學合理的、多樣化的補償標準體系。對于因道路建設、礦藏開采、旅游開發和城鎮建設等占用草原的情況，應以草原生態的完全恢復為標準予以補償，不僅要實現草原植被的完全恢復，而且要保證草原生態系統的完全恢復。對于民族地區草原牧民為恢復草原生態系統所做的貢獻，由于影響草原生態的主要因素是超載過牧，因此應以“草畜平衡”為核心，同時考慮牧民的實際問題，區分禁牧區、限牧區建立適當的補償標準體系。

　　民族地區草原不僅是發展民族地區經濟的重要物質基礎，還是我國面積最大的綠色生態屏障，對維護國家生態安全至關重要。構建科學合理、因地制宜、符合少數民族實際需要的草原生態補償制度，科學確定補償主體、對象、標準和方式，不僅能夠有效解決草原生態保護與農牧民生產生活之間的矛盾，而且也將為草原生態保護構建出穩定的長效機制。