摘要：農(nóng)村宅基地管理問題事關(guān)農(nóng)民群眾切身權(quán)益和農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定，是引發(fā)土地權(quán)屬糾紛和土地信訪問題的高發(fā)區(qū)，嚴(yán)重影響了社會(huì)穩(wěn)定和新農(nóng)村建設(shè)的有效進(jìn)行。如何進(jìn)一步加強(qiáng)宅基地管理工作，從根本上解決宅基管理中存在的焦點(diǎn)難點(diǎn)問題，更好地支持和服務(wù)新農(nóng)村建設(shè)，是擺在各級(jí)政府和國(guó)土資源部門面前的一項(xiàng)重大課題。為此，縣國(guó)土資源局成立了專題調(diào)研組，分赴全縣14個(gè)(鄉(xiāng))鎮(zhèn)86個(gè)村，對(duì)當(dāng)前農(nóng)村宅基地管理工作情況進(jìn)行了專題調(diào)研。

　　關(guān)鍵字：宅基地,農(nóng)村,惠民縣

　　一、農(nóng)村宅基地管理現(xiàn)狀

　　惠民縣土地總面積204.3萬(wàn)畝，現(xiàn)有村莊1217個(gè)，農(nóng)戶152442戶，農(nóng)業(yè)人口數(shù)為56.4萬(wàn)，有宅基177453宗，宅基地總面積6251.25萬(wàn)平方米，人均宅基地面積110.88平方米，戶均宅基地面積為410.07平方米。近年來，結(jié)合全縣新農(nóng)村建設(shè)，惠民縣國(guó)土資源局積極探索加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的有效措施，使宅基地管理秩序明顯好轉(zhuǎn)。但由于歷史遺留原因及法規(guī)政策的不健全，致使在農(nóng)村宅基地占用中，仍然不同程度地存在亂占亂建、低效利用和管理粗放等問題，嚴(yán)重影響了村莊規(guī)劃的實(shí)施和土地法規(guī)政策的有效落實(shí)，甚至引發(fā)了大量的土地糾紛、土地信訪等不穩(wěn)定因素，主要表現(xiàn)以下三方面：

　　(一)一戶多宅。據(jù)初步統(tǒng)計(jì)，全縣現(xiàn)有有宅基177453宗，一戶多宅13277戶，不符合宅基審批條件的多余宅基地占法定宅基地總數(shù)的比例為8.1%。按每宗宅基地平均面積410平方米/宗計(jì)算，全縣一戶多宅面積累計(jì)高達(dá)5443570平方米。

　　(二)批少占多。當(dāng)前法定宅基地審批面積為264平米/宗，實(shí)際宅基占地為300—500平方米/宗，據(jù)調(diào)查統(tǒng)計(jì)，全縣宅基地超標(biāo)準(zhǔn)面積為16503129平方米。

　　(三)閑散宅基地、空心村。據(jù)初步統(tǒng)計(jì)，全縣閑散宅基地8872處，閑散宅基地3167536平方米，再加上村內(nèi)其它設(shè)施占地，全縣空心村面積累計(jì)達(dá)6121畝。由于我縣財(cái)政緊張，土地開發(fā)整理及農(nóng)戶補(bǔ)償資金短缺，全縣空心村治理工作遲遲未予開展，但開發(fā)潛力比較大。

　　二、存在的主要問題

　　(一)規(guī)劃滯后，落實(shí)規(guī)劃難。我縣有1217個(gè)村莊，落實(shí)執(zhí)行規(guī)劃的僅有528個(gè)，占村莊總數(shù)的43.3%,而且現(xiàn)行的村莊規(guī)劃仍為1984年的村莊規(guī)劃，部分規(guī)劃過了規(guī)劃期，再加上落實(shí)規(guī)劃難度大，村班子基礎(chǔ)薄弱，村干部履職不到位，導(dǎo)致有的規(guī)劃落空，村民建房亂搭亂建問題嚴(yán)重。 (二)批少占多現(xiàn)象十分普遍。頒布實(shí)施《土地管理法》和《山東省實(shí)施土地管理法辦法》以來，雖然法定宅基地審批面積為264平方米，但大多數(shù)村莊劃定的宅基地面積超264平方米，一般在300—500平方米不等。主要原因?yàn)椋阂皇怯捎谵r(nóng)村宅基地是無償使用，形成多占便宜，搶圈大院，超標(biāo)用地;二是村委劃定的宅基地面積較大，認(rèn)為法定面積不符合平原農(nóng)村農(nóng)戶的實(shí)際情況。

　　(三)一戶多宅問題嚴(yán)重，且難以拆除。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制后，農(nóng)村生活水平大幅提高，由住原來的土坯房到新建磚瓦房，村里劃了新宅基建房，但舊房未能及時(shí)拆除，村集體沒能及時(shí)收回宅基地使用權(quán)，建新拆舊政策和措施難以落實(shí)到位，致使一戶多宅現(xiàn)象較多，戶主多種理由拒不退出，嚴(yán)重影響村莊規(guī)劃的落實(shí)，甚至引發(fā)宅基糾紛。

　　(四)空心村違規(guī)私建現(xiàn)象較為普遍。空心村是“外面象個(gè)村，進(jìn)村不是村，老屋無人住，破院柴草堆”。形成空心村的原因主要有兩方面：一是“線形”擴(kuò)張。農(nóng)民建新房沿鄉(xiāng)村公路兩側(cè)建設(shè)，鄉(xiāng)村道路通到哪里，新房就建在哪里，出現(xiàn)馬路經(jīng)濟(jì);二是“塊狀”擴(kuò)張。新建住宅不斷向村莊外圍延伸，而位于村莊中心的房屋則“人去房空”形成空心村。 (五)宅基地的非法流轉(zhuǎn)現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，農(nóng)民宅基地房屋流轉(zhuǎn)已大量出現(xiàn)，形成了宅基地隱形市場(chǎng)，特別是在無村莊規(guī)劃、村班子基礎(chǔ)較弱的村莊，村民私自買賣房屋或變相買賣宅基地，引發(fā)土地權(quán)屬混亂和產(chǎn)權(quán)糾紛，增加了土地管理的難度。

　　(六)宅基地拍賣問題不容忽視。據(jù)調(diào)查，我縣個(gè)別村莊以籌集村公路建設(shè)資金、竟選好位置、開辟村集體收入新來源等原因，采用叫價(jià)的方式拍賣宅基地，致使經(jīng)濟(jì)不寬裕的農(nóng)戶望而卻步，需要宅基地的農(nóng)戶不一定得到，不需要宅基的農(nóng)戶因經(jīng)濟(jì)勢(shì)力較強(qiáng)而多占宅基地，出現(xiàn)新的分配不公，侵犯了群眾應(yīng)有權(quán)益。

　　(七)現(xiàn)行法規(guī)制度不完善，管理難度大。《土地管理法》及《省實(shí)施辦法》在農(nóng)村宅基管理方面規(guī)定的太籠統(tǒng)，一戶一宅概念模糊，對(duì)超法定面積的處罰無具體措施。2001年山東省人民政府《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的意見》，規(guī)定超標(biāo)準(zhǔn)面積部分可收取1—5元宅基地有償使用費(fèi)，因超法定面積是普遍現(xiàn)象，又與當(dāng)前減輕農(nóng)民經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)讓利與民的政策相駁，所以不宜實(shí)施。

　　(八)城中村密度大，環(huán)境差。城中村違章建筑多，建筑密度大，“一線天”、“握手樓”、“貼面樓”，五顏六色，七高八低，風(fēng)景獨(dú)特，居民采光條件差、居住環(huán)境差。

　　三、相關(guān)建議

　　(一)科學(xué)制訂并嚴(yán)格實(shí)施好村莊規(guī)劃。結(jié)合新一輪土地利用總體規(guī)劃修編工作和新農(nóng)村建設(shè)，縣鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府應(yīng)加快推進(jìn)村莊建設(shè)規(guī)劃的制定，并嚴(yán)格按照村莊規(guī)劃安排宅基地位置，嚴(yán)格按條件規(guī)劃宅基地，任何單位和個(gè)人不得隨意調(diào)整和變更村莊規(guī)劃。

　　(二)嚴(yán)格落實(shí)建新拆舊要求。建新房前，建房戶要與村委簽訂建新拆舊的協(xié)議并交納一定數(shù)額的押金，或先拆后建，從源頭上防止出現(xiàn)新的一戶多宅情況。

　　(三)加快完善宅基地管理法規(guī)。 現(xiàn)行的《土地管理法》和《山東省實(shí)施土地管理法辦法》對(duì)農(nóng)村宅基地中的閑置宅基地、多占宅基地、一戶多院等問題沒有做出相應(yīng)的處罰規(guī)定，致使以上違法建房問題存在一定的法律盲區(qū)。因此，省級(jí)以上人民政府應(yīng)加快宅基地立法工作，明確宅基地流轉(zhuǎn)、收益分配方式，使農(nóng)村宅基地的使用和管理真正納入法制化軌道。

　　(四)堅(jiān)持一戶一宅審批原則。要堅(jiān)持“一戶一宅”的原則，嚴(yán)格農(nóng)村宅基地審批，除子孫三代同住一宅，且第三代年滿20周歲、在本村落戶的農(nóng)村村民可再申請(qǐng)一處宅基地外，其他人員原則上應(yīng)按子女與父母同住一宅安排宅基地。并且新安排宅基地面積應(yīng)符合法定面積標(biāo)準(zhǔn)。

　　(五)綜合采用行政經(jīng)濟(jì)法律手段，引導(dǎo)群眾逐步改變宅基私有觀念。要綜合采用行政經(jīng)濟(jì)法律手段，引導(dǎo)群眾逐步改變宅基地私有觀念，重點(diǎn)做好三方面工作：一是強(qiáng)化輿論宣傳，營(yíng)造依法使用宅基地的良好輿論氛圍。二是對(duì)一戶多宅、批少占多或私自亂圈亂占的宅基地依法進(jìn)行強(qiáng)行拆除。三是對(duì)超標(biāo)準(zhǔn)占有的宅基地進(jìn)行有償使用，運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段遏制一戶多宅或超標(biāo)準(zhǔn)占地行為。

　　(六)積極推進(jìn)宅基地整理，推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)。 土地整理是建立工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、以城市帶動(dòng)鄉(xiāng)村的長(zhǎng)效機(jī)制的組成部分，是建設(shè)新農(nóng)村的重要手段。我縣現(xiàn)有閑散宅基地8872處，面積3167536平方米，開發(fā)潛力巨大。將城鎮(zhèn)新增建設(shè)用地收益掛鉤支付用于農(nóng)村土地綜合整治與新農(nóng)村建設(shè)，不僅會(huì)有效解決新農(nóng)村建設(shè)和農(nóng)村建設(shè)用地整理的資金渠道，而且會(huì)加快新農(nóng)村建設(shè)步伐,更好地改善農(nóng)民居住水平和生活質(zhì)量。

　　(七)切實(shí)加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村宅基地管理工作的領(lǐng)導(dǎo)。鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府和村委會(huì)是農(nóng)村宅基地管理的主體和直接責(zé)任人，要切實(shí)提高思想認(rèn)識(shí)，務(wù)必把農(nóng)村宅基地管理納入鄉(xiāng)村干部的年度考核目標(biāo)責(zé)任，對(duì)村莊規(guī)劃落實(shí)到位、無土地信訪、土地糾紛等不穩(wěn)定因素發(fā)生的村委會(huì)給予大張旗鼓的表彰獎(jiǎng)勵(lì)。同時(shí)，要求加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土和村鎮(zhèn)建設(shè)管理隊(duì)伍建設(shè)，形成齊抓共管的聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制，增強(qiáng)執(zhí)法合力。