摘要：隨著第十次土地調查的展開，國家對于國土資源也越來越重視。但是就目前我國的國土資源規劃來看，還有很多不足之處，這就需要我們認真的找出這些問題，并給出解決的辦法，從而加強國土資源的規劃和利用。

　　關鍵詞：國土,規劃,問題,原因

　　現階段，我國經濟發展較快，尤其在加入世界貿易組織之后更是快速發展。經濟的發展離不開勞動者和土地，這就產生了人地矛盾，并且伴隨經濟水平的上升，人口和土地之間的矛盾日趨嚴峻。本文簡要分析國土資源規劃的含義，進一步分析存在的主要問題并剖析存在問題的原因。

　　一、國土資源規劃的內涵

　　國土資源規劃，是指有效保護和合理開發利用國土資源的基礎上，促進經濟社會與人口、資源與環境的協調發展。即根據國家和本地的發展倡議，以及規劃區域的自然、經濟、社會資源和環境條件，按照規定程序制定的全省或者省內一定區域國土空間開發與布局的總體安排。國土資源規劃包括綜合國土規劃、專項國土規劃和特定區域國土規劃。

　　眾所周知，我國土地遼闊，但人口眾多，這個情況在遼寧更加突出，人均土地(特別是耕地)資源相對較少，那么合理利用僅有的資源，實現經濟環境可持續協調發展就是重中之重。宏觀上需要做到嚴格控制耕地的占用，嚴格禁止肆意占用耕地用作商業或其他用途，并且要充分保證糧食的生產安全，而糧食的安全生產又是食品安全的重要基礎，最后優化生態環境。

　　具體做到：首先是規劃體系完備。完備的體系是從倡議規劃、總體規劃、詳細規劃和控制性(修建性)規劃融為一體的一個體系，其規劃分工明確，協調程度較高，經濟規劃和空間規劃兩者相輔相成、互為依據，而我國在這方面相對較弱。其次，國土資源規劃的相關法律應當趨于完善。完善的法律體系是國土資源規劃得以運行的有力保障，目前我國仍需在國家級法律和地方法律相配套的法律體系上加以完善。

　　二、國土資源規劃目前存在的問題

　　我國國土資源規劃相對國外有很大的進步空間，細究其欠發展的原因有很多。比如就外在因素講，我國在進入21世界之后迅猛發展，經濟發展速度較快，但在較快發展的同時其他項目并沒有很好地協調發展。但就內因講，還是在國土資源規劃過程中存在著仍需完善和合理的地方。

　　1、國土資源規劃缺乏實用性

　　第一，規劃調整隨意。現行規劃在引導如何用地上顯得有些欠缺，并沒有強力而有效的規劃出臺，正因為此，規劃不能切實執行。第二，缺乏公眾參與。很多人認為國土資源規劃顯然是專業國家部門或政府進行。但是在國外，公眾參與是很正常的基本原則，而且公眾參與己經滲透到規劃編制、審批、實施的各個環節，對公眾參與的形式、時間、信息服務等也都有詳盡的規定。但在我國，國土資源規劃極少征求部門外的當地居民的意見，沒有群眾基礎，沒有公眾參與，規劃主要還是更多地體現政府的意愿，這種沒有考慮公眾意見和要求的規劃方案，不僅得不到公眾的認可和理解，也得不到公眾的尊重、監督及維護。

　　2、國土資源規劃缺乏科學性

　　先進的科學技術手段在制訂規劃的應用還不夠，比如基期的土地利用現狀圖和規劃圖，不少地方還是手工繪制，規劃數據不是通過計算機從規劃圖上量算，圖數一致性較差，使規劃的真實性、科學性都受到很大影響。

　　3、國土資源規劃缺乏預見性

　　第一，規劃部門對經濟發展速度估計不足。國土資源規劃是在當時宏觀經濟形勢的大背景下制定出來的，但是現在我國社會的發展速度很快，很難準確預見其后的發展速度。經濟大發展的強勢背景下，經濟較為發達的地區就會普遍存在占用耕地用作商業發展的案例。經濟發展和保護耕地是很突出的矛盾，舍棄發展是不可能的，而耕地的保護，環境的保護也需要協調。所以制訂有合理預見性的國土資源規劃是極其必要的。第二，國土資源規劃用地布局與實際需求偏差較大。造成這個問題的主要原因有兩方面，一方面是因為影響建設項目的不確定因素很多，地方政府對未來幾年甚至十幾年的規劃很難規劃完善。另一方面是由于土地分析和預測方法欠缺，這樣的欠缺導致國土資源規劃布局錯位現象比較明顯。

　　4、國土資源規劃缺乏協調性

　　首先，國土資源規劃與城市規劃缺乏協調。《土地管理法》第二十二條規定:城市總體規劃、村莊和集鎮規劃，應當與土地利用總體規劃相銜接，城市總體規劃、村莊和集鎮規劃中建設用地規模不得超過土地利用總體規劃確定的村莊、集鎮建設用地規模。但是至今為止，兩者之間的矛盾一直沒有得到很好的解決。其次，國土資源規劃與相關行業規劃缺乏協調。國土資源總體規劃的核心是要與各產業、各部門的用地需求相配合。因此，規劃國土資源的過程中，必須以相關行業如交通、水利、工業、環保等部門的規劃為依據，確定用地規模。但是從各行業發展規劃來看，大部分對用地的需求量都偏高，顯然無法全部滿足。國土資源規劃如何依據行業規劃合理確定各業的用地需求量，既能保證各行業健康發展，又能有效控制建設用地規模，成為一個重要而棘手的問題。

　　三、國土資源規劃問題的原因分析

　　土地利用總體規劃的失靈既有它自身的一些缺陷，如規劃的編制水平、規劃體系、規劃實施情況等有關，同時，也與其外部環境、政策背景、認識水平等外部因素密切相關。

　　1、地方政府、公眾的規劃意識淡薄

　　目前，上至地方政府下至農民，按規劃用地的意識都比較淡薄。一方面，大多數地方政府認為實施國土資源規劃僅僅是一種形式，想用地，并且想用那塊地，假如它不屬于圈內土地，只要經過規劃修編或者規劃調整就可以實現。這就造成國土資源規劃上的較大隨意性，導致不能有力落實規劃。另一方面，一些地方領導對經濟發展規律和城市規律認識不足或片面追求政績，沒有合理地國土資源規劃，只是盲目地擴大城市規模，甚至犧牲耕地犧牲環境擴大城市規模發展城市經濟。這就使得城市在進行國土資源規劃的時候，不切實際地盲目擴大面積，大量占用耕地，造成許多城市人地矛盾尖銳。不僅在城市，農村里也存在著嚴重的規劃問題。隨意建設民用房，違法占用基本農田，荒廢田地不去耕作，等等一系列問題擺在眼前亟待解決。總之，不管是地方政府，還是農民按規劃用地的意識都比較淡薄，這也是國土資源規劃制度缺陷的一個根本原因。

　　2、國土資源規劃的理論研究相對滯后

　　理論是人們對客觀規律的主觀認識與科學概括，是科學的靈魂和精髓，是實踐的前提和保證。沒有理論基礎的學科好比沒有根基的房屋，任何學科都有自己相應的理論根據作指導，國土資源規劃也不例外。國土資源規劃是一門理論性和實踐性均很強的工作，具有很強的綜合性，不僅涉及還量信息和數據的處理，又涉及社會、經濟、政治、法律、技術等多領域和多學科，所以國土資源規劃是一個復雜的系統，也應該有其自身的理論體系。但迄今為止，在我國，國土資源規劃理論缺乏系統性，沒有從宏觀到微觀的系統理論，而是諸理論并存和混雜，顯得相對薄弱，同時，又表現出理論相對于實踐的滯后性，使得土地利用總體規劃缺乏科學性，在實踐中很難操作。因此，國土重要規劃相關理論的不完善和滯后也被認為是一個重要根源。

　　3、國土資源規劃剛性太強，缺乏彈性

　　國土資源規劃中的剛性可以增強規劃的宏觀控制力度，體現規劃的權威性與龍頭標桿作用。但由于信息的缺乏和規劃的不可預見性，反映出規劃的剛性過強，缺乏應有的靈活性和彈性。

　　首先表現在數量上控制太死，嚴重缺乏靈活性。例如一些經濟發展迅速的省市，若沒有用地指標，但某些項目又確實需要用地的情況下，由于沒有靈活指標，重新審批又復雜繁瑣，其結果就是違法、違規占地現象的屢次發生。其次，規劃用地的空間布局缺乏靈活性。各類不可預見的建設項目尤其是省以上不可預見的建設項目太多，不可能在規劃方案中一一落實，在國土資源規劃時，很多項目并未進行可行性評估，也未確定選址，很難將最后的地點納入規劃中。最后，國土資源規劃中的一些政策不能適應形勢發展的要求。如農業結構調整中，農民往往要根據市場的需要，改變土地利用方式，如種植果樹、花卉等經濟作物，從事養殖業等，這些行為都將改變傳統意義上耕地的用途。如果國土資源規劃不能滿足這種需求，必將損農民的耕種積極性，導致農民對土地投入不足，甚至將土地撂荒等后果，不利于土地的可持續利用。以上三方面說明國土資源規劃的剛性過強，反而扼殺了市場行為在調配資源過程中的基礎性作用。在市場實踐活動中，客觀事實的發展與事前預測完全相符是相當罕見的，而以這種缺乏彈性的規劃來指導未來的土地利用顯然是不合適的。

　　四、結語

　　通過對我國國土資源規劃的內涵進行解釋，分析其中存在的問題及原因分析，可以看出國土重要規劃走向成熟和完善還需要很長的路，這不僅需要政府的努力，盡可能協調人地矛盾和實現經濟環境可持續發展，還需要我們公眾的理解支持，更重要的是積極參與。

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