從美國20世紀30年代以來農業補貼政策的演變軌跡來看，美國農業補貼政策大致可以劃分為三個不同的階段：1.價格補貼為主導的階段(1933-1995年)，此時，政府補貼直接與市場價格掛鉤。2.收入補貼為主導的階段(1996-2001年)，此時，政府補貼與當年市場價格脫鉤，直接計入農民收入構成中。3.收入補貼與價格補貼并存階段(2002年至今)，此時，政府補貼的種類和方式根據實際情況而定。
一、 歷史 演變與現實格局
(一)美國農業政策的歷史演變
在20世紀30年代，面對資本主義 經濟 大危機和全球貿易保護主義的盛行，美國對國民經濟運行進行了一系列卓有成效的干預，即所謂的“羅斯福新政”，其中包括對農業實施了強有力的政府支持，農業補貼政策開始逐步形成。不過，此時農業補貼政策的主要目的在于，通過增加農業生產補貼和出口補貼(1933年，政府提供的農業補貼為1.31億美元)，提升農業生產力，拓展國際市場，保證糧食安全，實施主體是聯邦政府。美國農業補貼政策的雛形主要體現在1933年的《農業調整法》中。到了1950年前后，全球農產品市場供過于求，農產品價格大幅度下跌，此時，美國政府開始全面增加農業補貼。到了1970年前后，美國開始實施“目標價格--價差補貼系統”，并在1977年通過 《糧食與農業法案》予以全面實施。此后，美國的農業補貼政策每隔5年便根據國內外形勢進行修訂、補充和完善。迄今為止，有 影響 的農業補貼法案主要有：
1.1985年農業法案--《農業安全法案》。20世紀80年代初期，由于美元升值和國際農產品市場競爭加劇，美國農產品出口減少，農場主收入水平降低;與此同時，1980年農業法案已使得美國聯邦政府財政預算吃緊，因此，1985年農業法案不僅要考慮到農場主的利益需求，而且要兼顧政府的預算約束。在此背景之下通過的1985年《農業安全法案》計劃五年內農業補貼資金總額為850億美元，主要實施目標為：降低商品貸款利率、凍結價差補貼、凍結補貼基礎面積、鼓勵和補貼土地休耕、擴大出口補貼。其實施目的在于運用生產環節的限制和流通環節的補貼來提升農產品價格水平和出口競爭力。
2.1990年農業法案--《食品與農業貿易保護法案》。在1990年農業法案的形成過程中，關稅和貿易總協定(GATT)談判主導了政府決策者的思維。此時政府的預算成本和貿易談判立場成為1990年農業法案制定的兩大主要制約因素。政策決策者的主要意圖在于：降低總體補貼水平，并將農業補貼與農民的生產決策分離，同時，發揮市場機制的調節作用。1990年農業法案的主要 內容 包括：1.在法案實施期間，維持固定的目標價格。2.將農業貸款利率維持在1985年農業法案的水平上，并與全球農產品市場價格連接。3.以85%的耕地面積作為政府價差補貼的基礎，其余15%的耕地面積不能享受政府財政補貼，農民可以根據市場狀況自由調整生產結構和規模。4.自1994年開始，價差補貼的市場價格由原來的5個月市場平均價格改為12個月市場平均價格。
3.1995年農業法案--《聯邦農業促進與改革法案》。1995年農業法案出臺的現實背景主要有：1996年美國舉行大選，GATT談判取得進展，美國農業國際競爭力增強，農業產出日益集中，全球經濟增長良好。經過一連串的討價還價，農業法案終于在1996年4月完成并通過。其主要內容包括：1.目標價格-價差補貼系統暫停實施(但并未完全取消)，在2002年之前用固定補貼取代。2.實施“生產彈性合同”。3.推行運銷援助貸款。4.實施補貼上限，每個農場主的補貼上限為40000美元。5.推行長期資源保育計劃。
4.2002年農業法案-《農業安全與 農村 投資法案》。在2002年農業法案的制定過程中，決策者面臨的經濟背景主要是：美元貶值，國際農產品生產價格下跌，農場主農業收益下降，聯邦政府預算出現盈余，歐盟、日本農業補貼水平提高(張陸彪，2002)。2002年5月，美國2002年農業法案正式生效，聯邦政府決定在1995年農業法案的基礎上全面增加對農業的投資和補貼，計劃在未來六年內農業財政支持達到1185億美元(陳錫文、程國強，2003)。該法案的主要內容包括：實施直接補貼，擴大補貼種類，加入反周期補貼，提高貸款利率，擴大種植彈性空間，提高補貼上限，推行出口和糧食援助計劃，擴大資源保育面積。
(二)美國農業補貼政策的現實特征
目前 美國農業補貼政策的運行格局是以2002年農業法案為基本框架的。美國2002年農業法案以為農場主“提供可靠的收入安全網”為基本出發點;與此相適應，在農產品補貼、資源保護、農產品貿易促進、農業信貸、農村 發展 、利研和技術推廣、作物保護等方面出臺了一攬子支持政策。概而言之，美國農業補貼政策的運行現狀可以概括為以下幾個特點。
1.在補貼數量上已經達到歷史最高水平。根據美國農業部測算，在2002年農業法案生效的2002-2007年期間，年均農業補貼支出大致為190億-210億美元;而按1995年農業法案，法定農業補貼年均為133億美元，2002年農業法案在此基礎上農業補貼年均凈增57億-77億美元。與此同時，由于農業補貼具有壓低國際農產品市場價格的滯后效應，按照美國農業補貼政策的運行機制，從長遠看，美國聯邦政府的農業補貼實際支出還有增加的空間和可能。
2.在補貼方式上以“黃箱”政策為主。就2002年農業法案的政策支出性質而言，生態保護、營養計劃、農村發展、森林保護、能源計劃等項目屬于不受WTO農業規則限制的“綠箱”政策;而商品計劃、貿易支持、信貸支持、農場保護等項目屬于受WTO農業規則限制的“黃箱”政策。而且就2002年農業法案增加的補貼數量而言，“黃箱”政策補貼的比重超過55%。“黃箱”政策補貼主要是通過銷售貸款補貼、固定直接補貼、反周期補貼三種政策工具，提供給種植小麥、玉米、大米、棉花、油料的農場主，從而構成了一張嚴密的收入安全保護網。其中，反周期補貼是一種全新的補貼方式，其實質是提高農產品目標價格水平，增加農場主生產收益，增強其國際市場競爭力。
3.在補貼范圍上已經履蓋了幾乎所有主要農產品。除了繼續對傳統的大米、小麥、玉米、棉花、高粱等主要農產品進行補貼外，2002年農業法案又把大豆、油料、花生等產品納入固定直接補貼和反周期補貼的范圍;把羊毛、蜂蜜、雜豆等產品納入銷售貸款補貼的范圍;而且把原來不享受補貼的水果、蔬菜、乳制品、食糖等產品也納入補貼和保護的范圍。這在美國農業發展史上是從來沒有過的。
4.在補貼分配上相對集中在主要農產品和大農場主上。在2002年農業法案中，盡管有十大項目，但以主要農產品為補貼對象的商品計劃補貼就占補貼總量的50%，生態保護補貼占補貼總量的30%.從補貼種類上看，盡管擴大了補貼范圍，但補貼仍然主要集中在糧食、油料、豆類、乳制品等少數農產品上。從收益主體來看，由于各種補貼與農產品的生產面積和產量直接掛鉤，巨額的農業補貼主要流向少數大規模農場。據美國農業部初步估計，2000年，美國大農場約占農場總數的8%，卻得到了47%的政府農業補貼;而按照2002年農業法案的補貼方式，占美國農場總數30%左右的較大規模農場將獲得政府補貼總量的75%(Harvey，2004)。
二、政策工具與政策績效
(一)美國農業補貼的政策工具
在美國70多年的農業補貼政策實施過程中，根據農業自身發展的要求、國內國際市場行情、 政治 因素的變動，美國政府采取了多樣化的補貼工具和手段，建立了一個完整、系統的農業補貼政策體系。概而言之，美國農業補貼的政策工具主要有：
1.貨款差額補貼。這是1996年以前美國政府主要的農業補貼工具，即農業部事前確定一個目標價格，如果商品貸款利率高于目標價格或收獲后全國平均市場價格低于目標價格，其差額由政府支付給農民。所涉及的農產品主要是大宗谷物產品。農民可以在種植前預先支取不超過50%的價格差額，等收獲后多退少補。差額補貼的實質是政府為農產品提供保護價格。1996年以后，這種政策工具被直接支付所取代。
2.直接收入補貼。這是一種與農產品的生產、價格不掛鉤的固定補貼，是政府從價格補貼轉向收入補貼的主要標志。其實施過程是政府按照基期的補貼產量和補貼面積確定補貼數量，而不與當年的種植面積和市場價格掛鉤。在此基礎上，農民自主決定種植面積和種植種類。
3.反周期補貼。這是2002年農業法案提出的新補貼工具，它實際上是貸款差額補貼與直接收入補貼相互混合的產物。其實施過程是：事先由農業部確定一個目標價格，如果市場價格加上直接支付高于目標價格，則不啟動反周期補貼;如果市場價格加上直接支付低于目標價格，政府就用反周期補貼來彌補兩者之間的差額。
4.資源保育補貼.它始于1936年的《土壤保護與家庭分配法》，目前主要包括土地休耕補貼、農田水土保持補貼、濕地保護補貼、草地保育補貼等。另外，美國聯邦政府還提供 自然 災害援助救濟補貼，用于自然災害發生后的土地資源保護。根據2002年農業法案，2002-2007年，政府將投入220億美元實施農業資源保育計劃。
5.農產品貿易補貼.從國際農產品市場份額上看，美國小麥出口占世界市場的45%，大豆占34%，玉米占22%，農產品出口額占美國農業銷售總額的比重高達25%.因此，農產品出口對于穩定美國國內農業生產和提高農場主收益具有極其重要的作用。與此相適應，美國政府的農產品出口補貼以出口信貸和鼓勵市場進入為重點，主要補貼項目是：1.出口信貸擔保。它始于1982年，目前是美國最大的農產品出口支持項目，其主要功能在于為美國農產品出口 企業 提供回款擔保。2.新興市場項目。它主要對有發展潛力的新興市場給予回款擔保和貸款補貼，每年大致在10億美元左右。3.市場進入項目。它主要用于開發、維持、拓展美國農產品的國際市場，特別是那些高附加值農產品的市場，每年大致在2億美元左右。4.出口提高項目。它旨在對在國際農產品市場上遭遇不公平競爭的出口企業提供補貼，1996年為3.5億美元，1998年為5億美元，1999年為5.9億美元，2000年為5.79億美元，2002年為4.78億美元，目前每年保持在5億美元左右。
(二)美國農業補貼政策的積極效應
如何看待和評價美國的農業補貼政策，始終是全球關注的焦點;同時，美國農業補貼政策的效果和影響直接決定著國際農產品市場的走勢和WTO農業談判的成敗。如果美國長期保持高強度的農業補貼政策，則必然帶來如下積極效果：1.有利于提升美國農產品的市場價格優勢。美國長期對于出口導向的農產品(主要是糧食作物)給予大量補貼，其目的在于降低其價格和提高其競爭力。2000年，美國對小麥的直接補貼為每噸45美元(折合成人民幣為370元)，對玉米的直接補貼為每噸27美元(折合成人民幣為220元)。換句話說，美國的小麥和玉米分別從政府補貼中獲得了370元/噸和220元/噸的降價空間，從而使美國農產品在國際市場上獲得了比較價格競爭優勢(張桂林等，2003)。2.促進了美國拓展農產品國際市場。目前，在國際農產品市場上，美國的小麥、玉米、大豆均占有較大的份額;2001年，美國農產品出口額達到536億美元，穩居世界第一(Murphy，1999)。而長期穩定的農業補貼必將有力地提高美國拓展農產品國際市場的能力。3.有助于美國農業生產穩步發展。實施出口補貼可以擺脫和轉嫁農產品過剩的危機，進而緩解農業生產與需求之間的沖突和矛盾;實施貸款差額補貼和反周期補貼，可以大大強化農場主應對市場供求波動的能力，從而有助于抑制農業生產可能發生的劇烈波動。4.有利于農業結構合理優化。美國政府一方面通過多樣化的限產補貼，對已經嚴重過剩的農產品進行強制性或限制性的價格約束，從而減少和限制其產量;另一方面又通過鼓勵性補貼來刺激和支持市場短缺農產品的生產，從而緩解供求矛盾，推動農業生產結構合理化。5.有助于農業生產可持續發展。美國政府的多樣化補貼不僅為農業生產發展創造了良好的宏觀環境，而且從根本上保證了農業生產主體的農業收益，從而擴大了農業生產的內部資本積累，進而為農業 科技 的推廣 應用 和農業的擴大再生產創造了基本前提條件，最終促進農業生產持續、穩定發展。
三、政策 問題 與 發展 走勢
(一)美國農業補貼政策的主要問題
不可否認，美國的農業補貼政策總體上是成功的，但在具體的政策運行過程中依然存在著一些亟待 研究 和解決的困境和問題。
1.加重政府財政負擔。20世紀90年代初期，美國農業財政支出大致在460億美元左右，占美國聯邦政府預算支出的比重為3.7%;進入21世紀以來，農業補貼的急劇增加導致農業財政支出大大增加，2000年達到757億美元，占聯邦政府預算支出的比重上升到4.2%(Ray et al.，2003);伴隨著美國2002年農業法案的實施，農業財政支出總量與所占比重將會進一步提高，從而加大了聯邦政府的財政壓力。
2.導致農業補貼的不良循環.一方面，大量的農業補貼可以刺激農業產出增加，從而有利于農業擴大再生產;另一方面，由于農業補貼總是直接或間接地與種植面積和導致產量相連，農民為了獲取更多的補貼總是盡可能地擴大種植面積和提高產量，從而產生市場供給壓力和導致生產價格下降，進而引發新一輪的市場價格與補貼保護價格的差距擴大，最終導致農業補貼不斷強化而難以自拔(Wise， 2004).
3.引發國際貿易摩擦。美國的出口補貼和信貸支持使得農場主在國際市場上出售農產品變得容易和有利可圖;與此同時，其他國家的農民卻得不到政府的相關政策支持。在此前提下，美國農產品向世界市場傾銷就成為可能。由于美國在國際農產品市場上的主體地位，美國農業政策的變動會對國際農產品市場產生深遠的 影響 。美國大量的農業補貼不僅可能進一步壓低國際農產品市場價格，而且可能嚴重損害其他國家特別是發展 中國 家農民的利益。據初步測算，美國小麥、玉米、油料作物的產量每增加10%，國際市場上小麥、玉米、油料作物的價格將分別下降8%，13%，14%(IFPRI，2003)。
4.不利于WTO農業談判順利進行。在WTO談判進程中，美國農業補貼一直備受來自其他國家特別是發展中國家的壓力。美國在WTO談判中扮演著雙重角色。一方面，長期以來，美國致力于削減國際農產品貿易壁壘，力圖為其農產品創造更多的出口機會;另一方面，美國在國內又向農場主提供巨額的農業補貼。盡管這些補貼均在WTO農業規則所允許的框架之內，但由于美國在國際貿易自由化談判中的主導地位以及美國農產品在國際市場上的主體地位，美國巨額的農業補貼可能損害其在國際事務中的公眾形象，進而引發其他國家仿效和新一輪貿易保護主義抬頭，挑戰己經存在的國際農產品貿易新秩序。
5.補貼收益分配格局不公平和不均等。從實際情況來看，農業補貼收益主要集中在規模大的農場主手中，但是，這種高度集中的分配程度同時又是農業部門自身結構問題的產物。近年來，農業部門已經越來越與大型商業 企業 緊密結合在一起了，而這些大型商業企業創造的農業產出占美國年度農業總產出的44%。同時，農業補貼分配在 歷史 上就總是與產量和農業產業結構緊密相連，導致了美國農業補貼收益分配格局的傾斜和不均衡。實證研究表明，大量的補貼利益被不經營農場的土地所有者占有。1997年，55億美元農業補貼總量中的13.8億美元被不經營農場的土地所有者占有，也就是說，25%的農業補貼利益成為政策“漏損”。“漏損”的數量和程度主要取決于農業補貼在租地農場主與土地所有者之間的分配比例。在美國，租地經營是一個很普遍的現象，2001年，超過45%的農業耕地采用租地經營模式，租地經營者的租金支付方式主要是現金支付或者產品分成。這樣，美國農業補貼在多大程度上轉換成土地高價格和高租金，不僅是政策制定者而且也是農場主高度關注的問題。盡管在美國很多農場主本身就是土地所有者，因而他們能夠享受到應有的政府補貼利益，但同樣值得關注的是，為數不少的不經營農場的土地所有者也通過土地高價格和高租金獲取了大量的農業補貼利益。
(二)美國農業補貼政策的未來走向
自1933年開始實施農業補貼以來，美國政府的具體農業補貼政策根據具體情況不斷進行調整和完善，按照慣例，2007年將是美國農業補貼政策調整年。進入21世紀以來，為適應WTO農業談判的需要，美國農業補貼政策呈現出相對明晰的發展趨向。
1.從補貼程度的角度來看。盡管美國政府在WTO農業談判中積極主張實行“零補貼方案”，倡導取消一切生產補貼和出口補貼，但在其國內農業補貼政策上卻一直在強化其補貼總量和規模。2002年農業法案規定，在此后10年(2002-2011年)內美國政府用于農業的補貼將達1900億美元，年均法定農業補貼在200億美元左右，比1995年農業法案的農業補貼增加了80%。伴隨著WTO農業談判的艱難進展，國際農產品市場的競爭將日趨激烈;與此同時，美國 經濟 近年來保持了良好增長的態勢，再加上美國大選和國內中小農場主利益渴求的雙重壓力，可以預見，2007年美國農業補貼政策的修訂必將以補貼程度的進一步強化為基礎。
2.從補貼方式的角度來看。美國的農業補貼逐步由以價格支持為主轉向以收入支持為主。近年來，美國在農業補貼政策上注重發揮市場機制的導向作用，傳統的以目標價格、保護價格、貸款差額支付為主的價格支持政策，逐漸轉向以直接收入支付、反周期支付等為主的收入支持政策。與此相適應，聯邦政府的補貼方式也由原來的國內價格支持轉換為對農民的直接收入補貼。之所以做出這種選擇，一方面是為了規避WTO農業規則的限制和風險，以取得發展中國家的理解和支持，從而緩解和減輕來自發展中國家的壓力;另一方面是因為傳統的價格支持政策存在很多政策漏洞和政策缺陷，導致農業補貼政策績效與農業宏觀調控目標發生矛盾和偏差。而收入支持政策的實施可以在很大程度上消除這些政策缺陷，從而實現農業補貼政策目標與政策績效的有機禍合。
3.從補貼環節的角度來看。美國在農業補貼中逐步削減流通領域的補貼額度，減少中間環節補貼，在此基礎上增加對農業綜合開發和農民收入的政策支持力度。美國增加農業綜合開發支持力度的主要目的在于減少對 自然 資源的破壞性利用，保護生態環境并維護農業生產的良性循環。同時，增加補貼中用于農業利研、 教育 和技術推廣的份額，目的在于用先進的 科技 來裝備農業，進而提高農業生產效率。2002年農業法案規定，在2002-2007年間，用于農業綜合開發的補貼比1995年農業法案規定的補貼增加近190億美元;用于資源環境保護計劃的補貼到2007年要達到171億美元;而用于 農村 發展計劃的補貼也將達到10億美元左右(Kirwan，2004)。這種補貼環節的轉變必將有利于以生態農業、循環農業、有機農業等為核心的 現代 農業的可持續發展。
4.從補貼工具的角度來看。美國農業補貼正在實現由“黃箱”政策向“綠箱”政策的轉變。“黃箱”政策是WTO農業規則限制和要求削減的政府支持政策，而“綠箱”政策是WTO農業規則允許并大力倡導的政府支持政策。近年來，美國在逐步減少“黃箱”政策的基礎上，充分利用“綠箱”政策來支持農業發展和增加農民收入。從長遠的視角出發，美國未來農業補貼政策的支持重點主要在于：農業科技開發和技術推廣、資源保育和結構調整、農產品質量安全和監測、生態農業和環境保護、現代農業科技教育和農業保險、市場開發和農村信息化服務。
