【摘 要】棘手問(wèn)題具有跨界性、非結(jié)構(gòu)化和頑固性的特點(diǎn)，因此被稱為社會(huì)治理的“燙手山芋”。現(xiàn)代化治理要求棘手問(wèn)題能夠有效得到解決，但現(xiàn)階段依然存在著利益多元化與價(jià)值碎片化、理性與技術(shù)失效、被迫放棄與責(zé)任缺失等諸多問(wèn)題。網(wǎng)絡(luò)化治理與棘手問(wèn)題具有很強(qiáng)的耦合性，能夠有效破除棘手問(wèn)題治理困境。應(yīng)構(gòu)建良性對(duì)話與協(xié)商機(jī)制，搭建網(wǎng)絡(luò)化治理的基礎(chǔ)性平臺(tái)，促進(jìn)公共價(jià)值的生成，并通過(guò)多元利益主體公共責(zé)任的履行將公共價(jià)值轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)現(xiàn)實(shí)，真正有效地解決社會(huì)治理中的棘手問(wèn)題。

　　【關(guān)鍵詞】社會(huì)治理;棘手問(wèn)題;網(wǎng)絡(luò)化治理;協(xié)商對(duì)話;價(jià)值共識(shí);公共責(zé)任

　　20世紀(jì)60年代，英國(guó)學(xué)者Charles首次將棘手問(wèn)題的概念引入公共管理領(lǐng)域。1隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，社會(huì)問(wèn)題越來(lái)越復(fù)雜，出現(xiàn)了很多棘手問(wèn)題，這些棘手問(wèn)題就是社會(huì)治理中的“燙手山芋”。現(xiàn)代化治理要求領(lǐng)導(dǎo)干部處理好各種困境，因此，接住“燙手山芋”也就成為提升治理能力的題中應(yīng)有之義。一、社會(huì)治理中棘手問(wèn)題的緣起與發(fā)展

　　大體來(lái)看，社會(huì)中存在著兩類問(wèn)題：一是線性的、程序化問(wèn)題，這些問(wèn)題隨著社會(huì)治理水平提高逐步得到解決;二是非線性、非程序、非結(jié)構(gòu)的問(wèn)題，其往往伴隨著利益分化、治理碎片化等特征，這種復(fù)雜社會(huì)問(wèn)題并不能跟隨社會(huì)發(fā)展迎刃而而解，而是呈現(xiàn)出更高程度的模糊性和不確定性，如群體事件、鄰避沖突、突發(fā)危機(jī)事件、環(huán)境污染等。復(fù)雜的社會(huì)問(wèn)題往往涉及眾多利益相關(guān)者，多方纏繞的局面使得傳統(tǒng)管理模式束手無(wú)策。這就意味著，依靠政府單一主體已經(jīng)不能滿足多元利益需求，需要尋找一種新的治理模式對(duì)復(fù)雜社會(huì)問(wèn)題進(jìn)行有效規(guī)治。

　　社會(huì)治理中的棘手問(wèn)題有三種特點(diǎn)，一是跨界性。問(wèn)題主體的跨界，政府、企業(yè)、社會(huì)成員等眾多主體都有牽扯;問(wèn)題層面跨界，一個(gè)問(wèn)題既涉及經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，也涉及政治關(guān)系，還可能與文化教育、宗族傳統(tǒng)相關(guān)。二是非結(jié)構(gòu)化。棘手問(wèn)題存在著很強(qiáng)的不確定性，不存在解決問(wèn)題的標(biāo)準(zhǔn)化方案，問(wèn)題解決需要多次認(rèn)知與重新定義，關(guān)鍵不在于具體問(wèn)題解決，而是價(jià)值調(diào)和。三是頑固性。棘手問(wèn)題似乎不可能徹底解決，只是暫時(shí)性地實(shí)現(xiàn)了矛盾緩解，但一個(gè)突發(fā)事件就可能會(huì)激化矛盾，再次爆發(fā)棘手問(wèn)題。

　　棘手問(wèn)題主要來(lái)源于多元主體之間的利益和價(jià)值沖突。中國(guó)社會(huì)正處于轉(zhuǎn)型期，多元價(jià)值和多元利益沖突已經(jīng)成為一種常態(tài)，因此，棘手問(wèn)題不斷出現(xiàn)且不可避免，這在很大程度上增加了社會(huì)治理難度。這就需要廣大領(lǐng)導(dǎo)干部理論結(jié)合實(shí)際，在實(shí)踐中尋找棘手問(wèn)題的科學(xué)治理策略。

　　二、社會(huì)治理中棘手問(wèn)題的現(xiàn)實(shí)困境

　　(一)棘手問(wèn)題跨界性造成的利益多元化與價(jià)值碎片化根據(jù)集體行動(dòng)理論的分析，人們總是基于自身利益決定行為策略，比如是否參與集體活動(dòng)、支持哪一個(gè)群體等。價(jià)值觀同時(shí)蘊(yùn)含著哲學(xué)和經(jīng)濟(jì)學(xué)意義，它直接來(lái)源于人們的利益訴求，與社會(huì)成員的判斷、選擇、行動(dòng)具有密切聯(lián)系。因此，社會(huì)成員的利益與價(jià)值基本上是保持一致取向的，當(dāng)持有不同利益與價(jià)值取向的社會(huì)成員相遇時(shí)就很可能產(chǎn)生矛盾。社會(huì)治理中的棘手問(wèn)題具有跨界性，這就增加了具有差異化利益、價(jià)值取向的主體觸碰的概率，當(dāng)這些主體就某一問(wèn)題達(dá)不成共識(shí)時(shí)就會(huì)發(fā)展成為棘手問(wèn)題，甚至激化矛盾。在現(xiàn)實(shí)中，棘手問(wèn)題確實(shí)是超過(guò)了單一的組織和領(lǐng)域，使得多元主體處在同一個(gè)決策框架中，這些多元主體總是傾向于以自身的利益和價(jià)值偏好作為決策的出發(fā)點(diǎn)，而這些利益和價(jià)值往往又不具有兼容性，，從而導(dǎo)致利益沖突。棘手問(wèn)題的復(fù)雜性還表現(xiàn)為就處于沖突中的單一利益主體訴求來(lái)說(shuō)是合理的。以拆遷中的“釘子戶”為例，政府要完成規(guī)劃，有著政治與經(jīng)濟(jì)訴求，而“釘子戶”則是要保護(hù)自身的合法權(quán)益，因而實(shí)現(xiàn)完全整合是很困難的。在棘手問(wèn)題中也就形成了一種“利益一價(jià)值”集合，集合內(nèi)的利益與價(jià)值呈現(xiàn)出一種具有張力的相互沖突。多元主體分別以實(shí)現(xiàn)自身利益訴求與價(jià)值偏好為目標(biāo)是棘手問(wèn)題產(chǎn)生的基礎(chǔ)邏輯，具體情境和問(wèn)題也就演變?yōu)槔嫦嚓P(guān)者表達(dá)訴求的場(chǎng)域。面對(duì)多樣化的利益訴求與價(jià)值表達(dá)，傳統(tǒng)的管理方式明顯感到力不從心。以往的社會(huì)治理主要依靠政府，但在棘手問(wèn)題中政府有可能是相互沖突的利益主體之一，也可能政府的調(diào)節(jié)無(wú)法實(shí)現(xiàn)利益整合，從而陷入深深的治理困境。

　　(二)棘手問(wèn)題非結(jié)構(gòu)化產(chǎn)生的理性與技術(shù)失效非結(jié)構(gòu)化是指棘手問(wèn)題沒(méi)有辦法進(jìn)行精準(zhǔn)描述，沒(méi)有結(jié)構(gòu)性的解決方案。針對(duì)棘手問(wèn)題的這一特性，已經(jīng)設(shè)計(jì)好的那些政策、制度顯得有些力不能支。這與現(xiàn)行政策、制度形成的來(lái)源與過(guò)程有關(guān)。一項(xiàng)制度的產(chǎn)生往往是先從試點(diǎn)工作開(kāi)始的，試點(diǎn)地區(qū)取得成功后再進(jìn)行經(jīng)驗(yàn)推廣，當(dāng)相關(guān)方法、模式具有普遍性且能夠在各地區(qū)發(fā)揮作用后則上升到制度層面。政策和制度的形成往往是以常規(guī)的、結(jié)構(gòu)性的良性問(wèn)題為基礎(chǔ)的。所謂良性問(wèn)題，即特征明顯、能夠被準(zhǔn)確表述、具有典型的因果關(guān)系的問(wèn)題。因此，良性社會(huì)問(wèn)題是能夠通過(guò)結(jié)構(gòu)性的方案來(lái)解決的，這個(gè)過(guò)程也就是理性和技術(shù)發(fā)揮作用的過(guò)程。信息收集、數(shù)據(jù)分析要借助各種技術(shù)，而公共決策、制度制定則要遵循相應(yīng)理性。但當(dāng)棘手問(wèn)題出現(xiàn)時(shí)，技術(shù)與理性的作用就明顯受限。正如上文所述，棘手問(wèn)題伴隨著多元主體的價(jià)值沖突，是一種主觀層面的矛盾，在很多情況下矛盾的產(chǎn)生來(lái)自于主體的情感、情緒等，感性的沖動(dòng)蓋過(guò)了理性分析。棘手問(wèn)題的產(chǎn)生還摻雜著大量的血緣、人情、關(guān)系等隱性信息，這些往往是運(yùn)用技術(shù)手段所不能測(cè)量的，有時(shí)雖然數(shù)據(jù)和信息很明確，但不能為問(wèn)題解決提供有效支撐。對(duì)此，有效的解決方案就是

　　“對(duì)癥下藥”，需要領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)棘手問(wèn)題進(jìn)行全面調(diào)查，深入了解棘手問(wèn)題所蘊(yùn)含的隱性信息和感性關(guān)聯(lián)，找準(zhǔn)矛盾的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，為矛盾和利益調(diào)和打下良好基礎(chǔ)。但遺憾的是很多領(lǐng)導(dǎo)干部并未達(dá)到這一要求，依然在原有的制度框架內(nèi)尋找辦法，這種“無(wú)用功”降低了棘手問(wèn)題的解決效率。

　　(三)棘手問(wèn)題頑固性引發(fā)的被迫放棄與責(zé)任缺失多元沖突以及非結(jié)構(gòu)化致使棘手問(wèn)題很難得到圓滿解決，但人們似乎又一直處于一個(gè)追求最優(yōu)解的過(guò)程中，對(duì)解決方案的不滿、進(jìn)一步的利益追求、情感與價(jià)值沖突等使得棘手問(wèn)題更為復(fù)雜。在中國(guó)社會(huì)治理情境下，政府依然占據(jù)著主導(dǎo)地位，“讓政府部門出面解決”也成為棘手問(wèn)題出現(xiàn)時(shí)各主體的一個(gè)基本訴求。上文已多次論述，政府的傳統(tǒng)管理模式在應(yīng)對(duì)棘手問(wèn)題時(shí)效用是非常有限的，因此即便是政府出面也不能很好地解決矛盾。當(dāng)政府制定一個(gè)方案后，有的利益主體認(rèn)為好，有的利益主體則認(rèn)為不夠好或者不好，得不到解決的問(wèn)題就會(huì)持續(xù)存在。政府行政資源是有限的，當(dāng)棘手問(wèn)題長(zhǎng)期得不到解決時(shí)政府就有可能減少甚至停止資源投入，造成一種僵局。造成這一結(jié)果的原因有兩個(gè)方面，一是政府治理能力不足，傳統(tǒng)管理模式與棘手問(wèn)題不相適應(yīng);二是多元利益主體只追求利益而忽視了自身責(zé)任。面對(duì)利益沖突，有效的解決方式應(yīng)該是通過(guò)協(xié)商對(duì)話達(dá)成共識(shí)、減少分歧，但大部分主體受情緒支配，往往忽視了這一點(diǎn)。“一個(gè)巴掌拍不響”，棘手問(wèn)題產(chǎn)生的原因是多方面的，責(zé)任主體也是多元的，但現(xiàn)階段缺乏主體責(zé)任判斷機(jī)制，多元主體責(zé)任無(wú)法有效落實(shí)也是棘手問(wèn)題治理的困境之一

　　三、社會(huì)治理中棘手問(wèn)題的新解-網(wǎng)絡(luò)化治理

　　(一)網(wǎng)絡(luò)化治理與棘手問(wèn)題的耦合性分析

　　棘手問(wèn)題面對(duì)著多元利益沖突、非結(jié)構(gòu)與不確定、無(wú)最優(yōu)解等困境，網(wǎng)絡(luò)化治理強(qiáng)調(diào)的公共價(jià)值生產(chǎn)、多元協(xié)商以及情境工具更新等特征契合化解棘手問(wèn)題困境的需求，有利于轉(zhuǎn)變棘手問(wèn)題治理的式微局面。首先，網(wǎng)絡(luò)化治理有助于消除棘手問(wèn)題中的價(jià)值碎片化。網(wǎng)絡(luò)化治理是一種反思性治理，即對(duì)傳統(tǒng)治理模式定位與價(jià)值反思。[2網(wǎng)絡(luò)化治理認(rèn)識(shí)到傳統(tǒng)治理模式中存在的碎片化問(wèn)題，并提出了公共價(jià)值生產(chǎn)的主張。在網(wǎng)絡(luò)化治理理論看來(lái)，社會(huì)成員的利益矛盾和價(jià)值沖突之所以出現(xiàn)，原因之一就是缺乏有效的交流場(chǎng)域，而網(wǎng)絡(luò)化治理則致力于提供這樣的公共場(chǎng)域，即使這種場(chǎng)域是虛擬的。公共場(chǎng)域是公共價(jià)值的基礎(chǔ)，在公共場(chǎng)域內(nèi)利益相關(guān)者可以充分發(fā)表觀點(diǎn)、表達(dá)訴求，當(dāng)然這個(gè)過(guò)程需要多元主體具有公共理性，在此基礎(chǔ)上形成的價(jià)值共識(shí)就是公共價(jià)值。這種公共價(jià)值并不是政府提前設(shè)定的，而是相關(guān)主體通過(guò)協(xié)商與對(duì)話機(jī)制形成的反思性偏好，在較大程度上實(shí)現(xiàn)了利益與價(jià)值的整合。其次，網(wǎng)絡(luò)化治理有助于形成多元共治的棘手問(wèn)題治理局面。在公共價(jià)值生成的基礎(chǔ)上，網(wǎng)絡(luò)化治理的價(jià)值朝著更深層次方向發(fā)展，真正地促進(jìn)了多元主體之間的良性互動(dòng)，實(shí)現(xiàn)了從公共價(jià)值上升至公共責(zé)任、公共行為。網(wǎng)絡(luò)化治理將全部利益相關(guān)者納入一個(gè)網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)中，是對(duì)傳統(tǒng)行政邊界、社會(huì)邊界和組織邊界的一種突破，以跨界、多元、包容的態(tài)勢(shì)促進(jìn)包括政府、企業(yè)、公民在內(nèi)的主體相互協(xié)商與溝通，以公共價(jià)值推動(dòng)治理合力的產(chǎn)生。網(wǎng)絡(luò)化治理的目標(biāo)之一就是明確各主體責(zé)任，將自身利益與責(zé)任相聯(lián)系，通過(guò)行動(dòng)、合作來(lái)保障自身利益實(shí)現(xiàn)。因此，網(wǎng)絡(luò)化治理能夠很好地解決棘手問(wèn)題中的責(zé)任虛化問(wèn)題，促進(jìn)利蓋共同體與責(zé)任共同體的形成，為棘手問(wèn)題解決奠定良好基礎(chǔ)。

　　再次，網(wǎng)絡(luò)化治理有助于促進(jìn)棘手問(wèn)題的持續(xù)性解決。根據(jù)上文分析，棘手問(wèn)題可能存在著被迫放棄、擱置的問(wèn)題，這主要是因?yàn)楣操Y源不足，造成了資源供給與問(wèn)題需求之間的失衡。傳統(tǒng)治理模式中，政府是信息收集、政策制定、利益調(diào)節(jié)的主體，但面對(duì)復(fù)雜的社會(huì)問(wèn)題也很難掌握全面的信息和資源，而網(wǎng)絡(luò)化治理所提供的多元共治能夠?yàn)榧謫?wèn)題解決提供一種新的動(dòng)力和思路。網(wǎng)絡(luò)化治理兼具整體性與靈活性，也就是多元主體能夠圍繞公共社會(huì)問(wèn)題采取權(quán)變與創(chuàng)新的解決方式，實(shí)現(xiàn)信息與資源的聚合，解決政府單一主體資源供給不足的問(wèn)題。多元利益主體之間通過(guò)協(xié)商、對(duì)話，相互結(jié)合為一種互惠共生的關(guān)系，這就大大降低了棘手問(wèn)題的解決難度，同時(shí)保障了資源的持續(xù)供給，有利于棘手問(wèn)題的盡快解決。

　　(二)棘手問(wèn)題網(wǎng)絡(luò)化治理的策略與路徑

　　1.網(wǎng)絡(luò)化治理的前提：協(xié)商與對(duì)話機(jī)制的構(gòu)建建立涵蓋棘手問(wèn)題多元利益主體的網(wǎng)絡(luò)體系是網(wǎng)絡(luò)化治理的基礎(chǔ)與前提，有效的協(xié)商對(duì)話機(jī)制是公共價(jià)值生成、公共行動(dòng)展開(kāi)以及公共責(zé)任履行等得以實(shí)現(xiàn)的充分必要條件。為此，網(wǎng)絡(luò)化治理視域下的棘手問(wèn)題解決要以構(gòu)建良性協(xié)商與對(duì)話機(jī)制為前提，首先，提供交流、溝通、協(xié)商的公共場(chǎng)域。由具有相應(yīng)權(quán)威的部門和機(jī)構(gòu)提供，如政府、仲裁機(jī)構(gòu)等，可以是實(shí)體場(chǎng)所也可以是網(wǎng)絡(luò)虛擬場(chǎng)所，目的是將棘手問(wèn)題利益相關(guān)者聚攏在一起進(jìn)行對(duì)話。其次，構(gòu)建多元主體之間的信任機(jī)制。缺乏信任的協(xié)商是沒(méi)有意義的，應(yīng)采取多種手段增進(jìn)各主體之間的信任度，比如，權(quán)威部門進(jìn)行協(xié)調(diào);相互之間交流信息，消除信息不對(duì)稱;借助社會(huì)資本的力量，通過(guò)其中介作用建立各主體之間互惠互信的關(guān)系;進(jìn)行理性教育與宣傳，重塑各主體的公共理性，相互尊重，避免感性驅(qū)動(dòng)激化矛盾等。再次，建立互動(dòng)整合機(jī)制。互動(dòng)整合的目的在于提高對(duì)話協(xié)商的效率，多元主體相互交流，而公共價(jià)值概括、信息與資源整合、利益協(xié)調(diào)等具體過(guò)程則由權(quán)威部門予以操作，避免協(xié)商陷入無(wú)果狀態(tài)，同時(shí)提煉出的信息、價(jià)值共識(shí)等可以作為后續(xù)協(xié)商的基礎(chǔ)，逐漸簡(jiǎn)化棘手問(wèn)題，推動(dòng)棘手問(wèn)題治理合力的逐步形成。另外，還需要注意對(duì)話協(xié)商機(jī)制的動(dòng)態(tài)調(diào)整，比如主體的增減、協(xié)商內(nèi)容的變化、與外部環(huán)境之間的適應(yīng)性等。

　　2公共價(jià)值的生成：謀求價(jià)值共識(shí)的過(guò)程

　　謀求公共價(jià)值共識(shí)，首先，要明確棘手問(wèn)題公共價(jià)值共識(shí)主體。公共價(jià)值共識(shí)的主體也就是棘手問(wèn)題所涉及的利益相關(guān)者，比如政府、企業(yè)、公民、社會(huì)組織等。除此之外，還要邀請(qǐng)專家、學(xué)者、志愿組織、第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)等，保障公共價(jià)值的有效性、科學(xué)性和民主性。其次，要確定棘手問(wèn)題公共價(jià)值內(nèi)容。簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)，就是公共價(jià)值在應(yīng)然層面是什么樣的。公共價(jià)值既要具有公共性，也要準(zhǔn)確反映棘手問(wèn)題利益相關(guān)者的利益訴求，只有結(jié)合兩方面的價(jià)值才能夠形成共識(shí)。一方面，要充分聽(tīng)取利益相關(guān)者的利益訴求、價(jià)值偏好;另一方面，要結(jié)合具體棘手問(wèn)題涉及的法律法規(guī)、政策規(guī)章、經(jīng)濟(jì)文化狀況等相關(guān)內(nèi)容，保障公共價(jià)值的綜合性和兼容性。再次，要保障棘手問(wèn)題公共價(jià)值的精準(zhǔn)性。棘手問(wèn)題不是只有一個(gè)或者一類、一種，在越來(lái)越不確定的社會(huì)情境下棘手問(wèn)題呈現(xiàn)普遍性趨勢(shì)，遍布各個(gè)領(lǐng)域與區(qū)域。在這種情況下，要避免傳統(tǒng)行政思維的影響，將某一個(gè)或者過(guò)去解決棘手問(wèn)題的經(jīng)驗(yàn)、方法套用到現(xiàn)存的棘手問(wèn)題上。過(guò)去的成功經(jīng)驗(yàn)是能夠作為參考的，但并不是解決現(xiàn)存問(wèn)題的準(zhǔn)確方法，相關(guān)部門應(yīng)以現(xiàn)存問(wèn)題和事實(shí)為出發(fā)點(diǎn)，尋找新的公共價(jià)值，精準(zhǔn)反映當(dāng)下群眾的利益訴求，這樣才能夠真正地解決棘手問(wèn)題。

　　3公共責(zé)任的履行：公共價(jià)值轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)現(xiàn)實(shí)責(zé)任履行的具體行為是解決棘手問(wèn)題的核心所在，也是推動(dòng)公共價(jià)值轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)現(xiàn)實(shí)的基本途徑。那對(duì)于多元主體來(lái)說(shuō)，應(yīng)該怎樣履行呢?本研究認(rèn)為，不同主體所履行的責(zé)任是存在差異的，需要各自履行好自身的責(zé)任與義務(wù)。首先，政府應(yīng)重新定位，履行好協(xié)調(diào)、調(diào)動(dòng)與監(jiān)督責(zé)任。在中國(guó)語(yǔ)境下，棘手問(wèn)題處理的最重要主體依然是政府，上文中提到的權(quán)威部門也一般是指政府。面對(duì)棘手問(wèn)題時(shí)，傳統(tǒng)治理困境以及網(wǎng)絡(luò)化治理的優(yōu)勢(shì)預(yù)示著政府應(yīng)轉(zhuǎn)變管理方式，將更多的精力放在構(gòu)建協(xié)商對(duì)話機(jī)制、資源整合、利益協(xié)調(diào)上來(lái)。領(lǐng)導(dǎo)干部要樹(shù)立服務(wù)意識(shí)，堅(jiān)持以人民為中心，優(yōu)化治理工具，深入了解隱藏在棘手問(wèn)題背后的動(dòng)因、利益關(guān)系和矛盾癥結(jié)，從而為各主體之間的協(xié)商互動(dòng)提供良好的空間與平臺(tái)。其次，企業(yè)要積極承擔(dān)社會(huì)責(zé)任。很多棘手問(wèn)題涉及企業(yè)經(jīng)濟(jì)利益，作為企業(yè)管理者應(yīng)平衡好社會(huì)效益與經(jīng)濟(jì)效益之間的關(guān)系，通過(guò)主動(dòng)承擔(dān)社會(huì)責(zé)任來(lái)化解各種矛盾與糾紛。企業(yè)還要在棘手問(wèn)題解決過(guò)程中發(fā)揮自己的積極作用，比如公共場(chǎng)域的免費(fèi)提供、志愿服務(wù)等，并且通過(guò)這種方式也能夠積累自身的社會(huì)性資本。再次，棘手問(wèn)題的直接利益相關(guān)者。維護(hù)合法利益是這些主體的正當(dāng)權(quán)利，但同時(shí)這些主體也要履行相應(yīng)責(zé)任，如披露真實(shí)信息、理性對(duì)話、積極協(xié)商等，否則就容易激化矛盾，造成進(jìn)一步的利益損失。

　　參考文獻(xiàn)：

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文章名稱： 社會(huì)治理中棘手問(wèn)題的治理困境與網(wǎng)絡(luò)化治理

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