摘要：由于城市軌道交通能夠有效化解城市交通堵塞，引導區域發展和客流流向，受到各個大中城市的極力推崇。目前，全國已有30余個城市正在建設或者籌建城市軌道交通項目，規劃新建總里程近2500公里，總投資達上萬億元。除北京、上海、深圳等老牌地鐵城市外，蘇州、無錫、寧波、南昌、昆明、南寧、石家莊、大連、青島等城市也加入了地鐵俱樂部之中。
1 引言
1.1 城市軌道交通項目概述
隨著國民經濟的快速發展，大中型城市的交通狀態日趨嚴峻，車輛堵塞已經成為城市的發展瓶頸，由此引發了能源損耗、大氣污染和效率低下等各類社會經濟問題，嚴重制約了城市的可持續發展之路。
為了化解上述城市癥狀，各個城市積極探索解決之道，其中城市軌道交通因其安全、高效、節能、環保等特點而占據一席之地。經過多年發展，城市軌道交通已經形成以地鐵作為主導，輕軌作為輔助，單軌、直線機電、磁懸浮等進行補充，而多種類型并存的交通體系。
1.2 城市軌道交通建設內容
城市軌道交通項目由于專業繁多、技術復雜，是一個龐大的系統工程，建設工作難度相對較大。究其建設施工而言，主要階段及其工作內容包括前期工程、土建工程、機電工程、設備工程、軌道工程、裝修工程、綠化工程等;并在所有工程最終完工之后，全線進行聯合調試、試運行和試運營等。
從上述建設施工階段能夠看出，前期工程是城市軌道交通項目建設的始發站，只有前期工程完成具備條件之后，才能進行最重要的土建工程施工。土建工程完工之后，方可提供機電工程施工條件和設備工程安裝界面，為后續的軌道工程、裝修工程等打下良好的工作基礎。
2 前期工程簡述
2.1 前期工程內容
前期工程作為城市軌道交通項目建設的重要內容，其名詞概念目前并無清晰的定義，更多源于工程建設之中約定俗成的說法。前期工程的功用主要為后續土建工程創造施工條件和工作界面，促進城市軌道交通項目順利建設。
前期工程的具體內容隨著城市和線路的差異而略有不同，但其核心內容相對統一，一般包括：建(構)筑物保護、管線保護、管線拆除、管線改移、臨時用地及地上物拆除、交通導改、臨電接口、臨水引入、商業補償等工程或事務。
2.2 前期工程特點
與房屋建筑或者市政工程的前期內容相比，城市軌道交通項目建設規模較大，通常長約20至40公里，多為地下和高架工程，穿越多個行政區域，在城市中呈帶狀蜿蜒布設。鑒于上述情況，其前期工程的特點如下：
一是涉及專業繁多，情況極其復雜。常見專業如：道路交通、房屋建筑、橋梁通道、河道湖泊、鐵路、高速公路、給水、雨污水、燃氣、熱力、電力、電信、有線電視、廣播、園林綠化等。
二是隨同線路走向呈現帶狀分步，跨越多級行政轄區，如區政府、街道辦、居委會等。由于各級政府指導方針和工作力度不一，前期工程的協調統一的難度極大，致使城市軌道交通項目建設速度不一，有的區段施工熱火朝天，有的區段則是寸步難行，從而影響了工程的整體進展。
三是涉及眾多權屬、管理和使用單位，致使前期工作進展緩慢，難度倍增。如B市前期工程粗略統計即有20余家權屬和使用單位，如園林局、交通局、自來水公司、污水廠、電信公司、有線電視公司、鐵路局、公路局、河湖處、公園、收費停車場、公交公司、燃氣公司、熱力公司等不一而足。
四是多為地下工程，施工拆改難度極大，由此波及的周圍居民數量較多。前期工程的施工方案需要慎重對待，保證科學合理，并在施工期間盡力減少環境影響和妥善處理居民關系，創造和諧的施工局面。
五是對城市軌道交通項目的工期影響極大。有的線路因為前期工程沒有打開局面，一拖再拖，輕松影響工期數月甚至半年之久，為軌道交通項目如期竣工造成非常大的壓力。
2.3 前期工程投資
前期工程包括數十項工作內容，每項工作的費用均是價值不菲，少則數百萬元多則幾千萬元，整條線路的前期合計費用更是非常高昂。綜合分析多條線路的投資情況，前期工程投資所占城市軌道交通項目總投資的比重為10%左右。
如B市地鐵9號線長約16.5公里，全線基本屬于地下線路，建設周期約為5年，靜態投資約為110億元;動態投資約為128億元。其前期工程包括臨時用地和地上物拆除、交通導改、市政道路破復、空洞勘測、管線改移、既有建筑物加固、既有線及既有管線加固、商業補償、河道改移等，總體費用約為16億元，約占動態投資的 12.5% 。
3 前期工程投資控制現狀
3.1 行業壟斷保護，進入機制僵硬
在現有建設管理模式之下，前期工程涉及的專業多為壟斷性行業，如電力行業、燃氣行業、園林綠化、熱力行業、交通導改、自來水公司、雨污水廠等。上述行業由于歷史原因以及經濟考慮，通常成立了自有或下屬的施工隊伍，由其負責本行業的專業工程的施工和維修養護等。
城市軌道交通項目沿線施工時，不可避免地觸及上述前期專業需要進行拆除或者改移等。由于行業的壟斷保護，導致外圍的施工單位進入機制僵硬。同時，內部的施工單位將會想方設法阻止外圍單位進入，如設立行業許可證，強行上崗培訓、設置驗收障礙，拒絕接收管理等，致使外圍單位即使勉強進來施工也會無法驗收使用，從而造成工期延誤和項目投資浪費。
3.2 權屬指定承包，價格談判困難
前期工程的發包承包模式雜亂無序，基本處于無人監管狀態。部分行業的權屬單位尚能按照招標投標法的規定，在行業內組織招標投標工作并確定中標人;更多的權屬單位則為無論投資大小均是直接指定承包單位，由其統一負責前期專業工程的拆除改移等。
鑒于權屬單位及其下設施工單位的強勢介入，城市軌道交通項目的前期工程價格幾乎缺乏有效的談判定價制度。一個前期工程，多由建設單位向權屬單位報請處理方案，并在多方協調之后方能通過，然后再由權屬下設施工單位自由報價。由于建設單位處于弱勢，價格談判非常困難，往往虛有其表，無法有效地降低前期工程的投資成本。
3.3 缺乏統一標準，清單組價隨意
前期工程由于專業眾多，加之各個專業和各權屬單位之間缺乏統一的規范標準，如工程量清單編制依據不同，工程量計算規則或者列項不同，費用或費率標準不同，定額依據不同等，造成工程量清單編制和組價工作的隨意性較大，無法達到標準化的投資控制目標。
如同為管線的同等規模檢查井，有的專業按“座”統一列項，按照建筑工程定額組價計算;有的專業則是分為幾個分部分項工程(土方、混凝土、鋼筋)等分別列項，按照市政工程定額組價計算。從列項、數量和組價計算過程分析，不同專業同一項目的精度和組價的合理性可見差異，部分同類項目的最終價格竟然相差數倍，嚴重影響了前期工程的投資精確性。
3.4 設計施工一體，擴大前期費用
依據目前城市軌道交通的前期工程情況分析，設計和施工往往由一家行業內部的單位統一負責實施。設計施工一體化本意在于進行設計優化降低施工成本，然而由于行業的壟斷屬性，此舉反而進一步擴大了前期工程的投資費用。
由于前期工程的設計和施工均由一家單位或者具有關聯關系的單位實施，在缺乏有效監督和控制的情況下，設計單位通過提高項目建設標準、增加措施項目或者隨意修改設計圖紙數據等，以使施工單位獲得了不當的超額利潤，致使城市軌道交通項目蒙受了不必要的投資損失。
3.5 過程支付失控，結算存在問題
前期工程由于相對土建工程而言，其費用金額相比較小，從而其計量和支付過程的監督和審查相對較弱。此外，由于權屬單位的默認或者支持，下設的施工單位往往在關鍵環節挾持建設單位，要求撥付多少款項之后方能繼續施工，從而造成計量和支付過程失控。
前期工程的結算同樣存在大量的問題，一是結算資料混亂，各項報告和證據之間缺少有效的支持關系;二是工程數量的計算數據胡亂編制，虛報水份巨大;三是設計變更沒有依據，沒有發包人或監理人的許可，設計圖紙可以隨意修改;四是現場洽商單雜亂無章，沒有按照一定的順序進行整理歸檔，普遍缺乏當事人的簽字或者日期，或者事后補簽;五是一些結算資料事后補充，與現場情況不符，經不起推敲;六是索賠理由無法成立，索賠程序和時效處理不符合同約定。
4 前期工程投資控制對策
4.1 打破行業壟斷，加強市場競爭
前期工程應當參考房屋建筑工程、市政公用工程、公路工程的管理模式，打破行業壟斷，消除進入壁壘，如此方可引入行業之外的強大施工隊伍，促進行業技術水平和施工水平的提高，淘汰技術落后或者實施成本高的工藝工法，從而保證了行業的健康發展。
由于打破行業壟斷，進入的施工單位數量大增，將會進一步地加強行業內的市場競爭，屆時前期工程的投資控制將會變得合理可行
4.2 引入投標機制，價格合理可行
《工程建設項目招標范圍和規模標準規定》(國家發展計劃委員會令第3號)第七條規定達到下列標準之一的，必須進行招標：(一)施工單項合同估算價在200萬元人民幣以上的;(四)單項合同估算價低于第(一)、(二)、(三)項規定的標準，但項目總投資額在3000萬元人民幣以上的。
城市軌道交通項目的前期工程，每個專業動輒數百萬元，即使不足200萬元，但因滿足第(四)項3000萬元的要求，依然應當按照法律規定組織招標投標工作。通過引入投標機制，施工單位通過一定范圍的競爭，報價將更具有合理性和可行性，在合同履行時將更具有生命力。
4.3 編制前期定額，統一費用標準
城市軌道交通項目的建設單位，為能統一各條線路的前期工作費用標準，促進同一時期的同類項目的價格基本相當，可以組織工程造價咨詢公司、前期工程實施單位編制企業定額，納入各類前期專業，分門別類地編制定額細目。
同理，建設單位可以根據工程經驗和其他費用標準，組織人員測算各類前期專業的費用項目，如不同情況下的措施費用(夜間施工費用、二次搬運費用、設備進出場費用、成品保護費用等等)，特殊的機械臺班費用，材料消耗水平，以及各類專業的造價指標等，便于宏觀控制前期工程的投資合理性。
4.4 規范設計施工，強調履約檢查
國家住房和城鄉建設部正在推行設計施工一體化，前期工程無疑具備良好的實施條件，應當緊跟時代步伐，研究相應的管理方案，從而從制度上規范設計和施工一體化的行為。
此外，城市軌道交通前期工程的各方參建單位均應加強履約檢查，按照約定處理合同事宜。施工單位應當遵循合同約定，依據一定的程序提請設計變更、索賠、調整合同價格等，即要追逐企業利潤，也應維護他人的合法權益。
4.5 加強結算審查，配合審計稽察
前期工程的施工單位應當做好日常資料的整理歸檔工作，避免事后補簽，同時建立各項資料臺賬，保證結算資料的準確性和完整性。
建設單位應當加強前期工程的結算資料審查工作，對于不滿足規范標準的報告資料不能放行，對于不滿足合同約定的前期工程費用不能批準，切實做好前期工程的結算審查，盡力壓縮結算中的虛報水份，保證前期工程投資的真實、科學、合理等。
城市軌道交通工程由于關系重大，各級審計和稽察工作隨同項目建設同期進行。前期工程的施工單位應當主動配合審計和稽察機構，對前期費用的計量、支付、結算等過程中的情況進行解釋澄清，并應按照審計和稽察結果清算前期工程投資費用。
5 結論
前期工程作為城市軌道交通項目的重要環節，所占投資費用的比例相對較高。為了有效控制前期工程的投資費用，解決目前雜亂無序的狀況，需要建設行政部門、權屬單位、建設單位和施工單位的共同努力，通過打破行業壟斷，引入招標投標機制，編制前期定額和費用標準，規范設計施工行為，加強結算審查等系列措施，逐步達到前期工程費用合理可控的投資目標。
