摘要：綜合執法改革試點以來已經歷三個階段，目前正處在整合審批服務執法資源下沉街道鄉鎮階段。基于基層調研梳理綜合執法改革中遇到的職責邊界不清、集中處罰事項過多、“小馬拉大車”、案件移交不到位、查處取證難、配合保障機制不健全等矛盾和問題，推出優先采取配合大部門制改革的部門領域內綜合執法為主要路徑的改革建議，提出綜合執法行政處罰職權劃轉應遵循依法劃轉、管理權與行政處罰權相統一、執法高效、有限集中等原則，集中與下方行政處罰權要注重適宜性，重點是針對面上的、處罰簡單易行的、技術含量不高的、易反復行為的行政處罰權。
關鍵詞：綜合行政執法;行政處罰;大部門制
一、引言
綜合行政執法改革起源于1997年城市管理領域相對集中行政處罰權改革試點，2002年在中央編辦《關于清理整頓行政執法隊伍實行綜合行政執法試點工作的意見》中正式提出，[1]迄今為止經過了三輪改革試點，目前仍處于第三輪的改革探索之中。
(一)第一輪綜合執法改革(2002—2013年)
2002年11月國務院辦公廳轉發了中央編辦《關于清理整頓行政執法隊伍實行綜合行政執法試點工作的意見》(國辦發〔2002〕56號)，要求調整合并行政執法機構，實行綜合行政執法。2003年，中央編辦、國務院法制辦聯合下發了《關于推進相對集中行政處罰權工作和綜合行政執法試點工作有關問題的通知》。2010年《國務院關于加強法治政府建設的意見》(國發〔2010〕33號)要求“推進綜合執法，切實解決多頭執法、多層執法和不執法、亂執法問題”，沒有涉及相對集中行政處罰權工作。
(二)第二輪綜合執法改革(2014—2017年)
2014年10月黨的十八屆四中全會審議通過《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，確定重點在食品藥品安全、工商質檢、公共衛生、安全生產、文化旅游、資源環境、農林水利、交通運輸、城鄉建設、海洋漁業等10個領域內推行綜合執法，有條件的領域可以推行跨部門綜合執法。[2]《中央編辦關于開展綜合行政執法體制改革試點工作的意見》(中央編辦發〔2015〕15號)確定在全國22個省(自治區、直轄市)的138個試點城市開展綜合行政執法體制改革試點。《中共中央、國務院關于深入推進城市執法體制改革改進城市管理工作的指導意見》(中發〔2015〕37號)明確在城市管理領域實行綜合執法和管理與執法機構綜合設置。
(三)第三輪綜合執法改革(2018年至今)
中共中央印發了《深化黨和國家機構改革方案》，明確在市場監管、生態環保、文化市場、交通運輸和農業5個領域推行綜合執法，形成城管+五個領域綜合執法改革+跨部門跨領域綜合執法探索并存格局。
2019年1月中辦、國辦印發《關于推進基層整合審批服務執法力量的實施意見》，提出推進行政執法權限和力量向基層延伸和下沉，強化鄉鎮和街道的統一指揮和統籌協調職責。整合現有站所、分局執法力量和資源，組建統一的綜合行政執法機構，按照有關法律規定相對集中行使行政處罰權，以鄉鎮和街道名義開展執法工作。[3]
整個綜合行政執法改革主要分為部門或領域內綜合執法、跨部門跨領域綜合執法、區域綜合執法三種模式。其中基層綜合執法即區域綜合執法，即所謂“一支隊伍管執法”。雖然媒體報道對于基層綜合執法基本上都是正面肯定，我們不否認這一改革方向和模式具有精簡機構和人員編制以及整合執法資源的優勢，但是同時也應該對基層綜合執法遇到的困難和問題給予足夠正視和分析，提出解決問題的建議。本文根據基層調研情況，聚焦分析當前基層綜合執法改革中存在的幾個比較普遍的問題并提出建議。
二、基層綜合執法改革遇到的問題及原因分析
根據對部分街道、建制鎮的調研，基層綜合執法改革存在的問題主要包括八個方面，有些是綜合執法體制模式帶來的新問題，需要從體制機制創新上進行破解，有些屬于工作機制和能力建設問題，需要通過改善工作機制和提高管理水平解決。
(一)管理與執法職責邊界不明，運行不協調
改革劃轉的是部分行政處罰權，與此對應的審批權、監管權仍舊保留在劃轉部門。在綜合執法改革實踐中，行政權力行使出現新的不協調的問題：一是管理、執法分離帶來的不協調問題。有的部門認為處罰權轉移就是監管權轉移，因而只審批不監管的情況時有發生，既加重了綜合執法部門的執法負擔，也導致以罰代管。很多管理可以解決的問題，一旦管理和執法分開，監管部門就不再負起監管責任，造成違法情況越來越多。比如偷盜礦產資源，執法權移交后，監管部門基本不再涉足管理，執法局為避免更多違法情況發生，花了大量人力物力進行管理和執法。二是處罰環節的不協調問題。一部分需要技術手段來確定當事人是否違法的劃轉案件，執法權移交后，電話及信訪投訴也都移至執法局。而執法局執法人員由于缺乏專業資質和技術，又需要發函至監管部門進行認定，監管部門認定完畢，再移交至執法局進行處罰，一來二去造成案件辦理時間過長，群眾滿意度低。三是部門職責交叉的問題仍然存在。實施相對集中行政處罰權后，行政處罰權只是一定程度的歸并，原來多個部門行使的處罰事項，只是一部分轉移給了綜合執法部門，還有一些部門的一些事項并未轉移，導致部門職責交叉的情況仍然存在。比如戶外廣告監管涉及規劃、工商、城管等部門，垃圾焚燒涉及環保、城管、農業等部門，渣土傾倒涉及城管、水利、環保、港航等部門，容易出現處罰權行使過程中踢皮球的現象。四是信息共享機制不夠暢通。信息共享平臺尚沒有真正建立，綜合執法部門無法及時獲知與執法有關的審批情況，職能部門也不能及時掌握城管部門的處罰資料。上級部門在布置工作、發布文件時，一般都是布置到下級部門，而有關處罰權已經轉移給綜合執法局，綜合執法局不能及時掌握上級的要求。
