摘 要：“數(shù)字化”治理是我國城市經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級的核心議題之一。特大城市是數(shù)字化治理轉(zhuǎn)型的推動者、示范者。目前，特大城市數(shù)字化治理的風(fēng)險，主要聚焦在“數(shù)字偏差”“數(shù)字懸浮”“數(shù)字內(nèi)卷”“數(shù)字幻象”“數(shù)字沙丘”等方面。提升特大城市數(shù)字化治理規(guī)避風(fēng)險能力，需要處理好數(shù)字化建設(shè)與安全防控、短期績效與長遠(yuǎn)發(fā)展、政治價值與社會價值的關(guān)系，通過優(yōu)化數(shù)字化治理規(guī)劃設(shè)計與決策機(jī)制、加大特大城市數(shù)字化治理人才培養(yǎng)力度、完善政企社數(shù)字資源共建共享機(jī)制、加強(qiáng)數(shù)字治理研發(fā)創(chuàng)新與安全保障工作、健全特大城市數(shù)字化治理考核評價機(jī)制，提升特大城市數(shù)字化治理中的風(fēng)險防控能力和建設(shè)水平。

　　關(guān)鍵詞：數(shù)字化治理;特大城市;風(fēng)險防控

　　數(shù)字化治理是新時代推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要命題。黨的十九大報告提出建設(shè)“網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)國、數(shù)字中國、智慧社會”[1]系列創(chuàng)新國家發(fā)展倡議;國家“十四五”規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要以25次提到數(shù)字化、35次提到智能、59次提到網(wǎng)絡(luò)的高頻度，對“數(shù)字化”治理進(jìn)行了部署，提出了“加快建設(shè)數(shù)字經(jīng)濟(jì)、數(shù)字社會、數(shù)字政府，以數(shù)字化轉(zhuǎn)型整體驅(qū)動生產(chǎn)方式、生活方式和治理方式變革”的數(shù)字化治理發(fā)展倡議。“十四五”規(guī)劃同時提出要提高城市治理水平，加強(qiáng)超大特大城市治理中的風(fēng)險防控[2]。特大城市是我國經(jīng)濟(jì)、政治建設(shè)的“牛鼻子”，牽一發(fā)而動全身。據(jù)統(tǒng)計，16個特大城市常住人口占比超過了全國總?cè)丝诘?0%，GDP占比超過了全國GDP總量的28.7%，進(jìn)出口貿(mào)易總額接近全國進(jìn)出口貿(mào)易總額的65%①。特大城市的資源集聚程度非常高，城市治理問題更復(fù)雜，推進(jìn)數(shù)字化治理已經(jīng)成為各市優(yōu)化治理結(jié)構(gòu)，提升治理效能的主要方向。安全是發(fā)展的前提，發(fā)展是安全的保障，安全和發(fā)展要同步推進(jìn)[3]。在特大城市探索數(shù)字化治理過程中，加強(qiáng)風(fēng)險防控研究具有重大倡議意義。

　　一、問題提出

　　當(dāng)前，人類正處在第四次工業(yè)革命的歷史進(jìn)程中。第四次工業(yè)革命不僅僅是以解放生產(chǎn)力、提高生產(chǎn)力為主題的前幾次工業(yè)革命的延伸，更是以數(shù)字技術(shù)為中介，對人類經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)方式、社會運(yùn)行模式與國家治理范式的重塑，將對人類的生產(chǎn)關(guān)系產(chǎn)生深遠(yuǎn)而重大的影響。2020年，我國數(shù)字經(jīng)濟(jì)規(guī)模為全球第二，規(guī)模占GDP比重超過36%，對GDP增長的貢獻(xiàn)率達(dá)67.7%以上[4]，我國已經(jīng)進(jìn)入以數(shù)字經(jīng)濟(jì)為重要驅(qū)動力的數(shù)字化發(fā)展時代。“政治的進(jìn)步，是最深刻的社會進(jìn)步。”[5]由于數(shù)字化治理具有“提高了社會治理效率”“降低與服務(wù)對象接觸的風(fēng)險”“降低社會治理成本”[6]等優(yōu)勢，作為對城市治理問題的新回應(yīng)[7]，基于“為重塑創(chuàng)新治理及管理和服務(wù)模式”[8]的目標(biāo)，數(shù)字化治理已然成為城市治理轉(zhuǎn)型的主要方向。上云、用數(shù)、賦智已經(jīng)是世界各國城市治理的潮流。

　　與此同時，數(shù)字安全也成為當(dāng)前世界各國公共治理的最大安全威脅之一。治理數(shù)字化在帶來效率和便捷的同時，其暴露的安全風(fēng)險問題也引起了公共部門和學(xué)術(shù)界的高度關(guān)注。世界經(jīng)濟(jì)論壇報告指出，“數(shù)字化野火”(Digital Wildfire)被列為全球面臨的主要風(fēng)險之一[9]。實現(xiàn)治理數(shù)字化與人工智能化這種“以算法代替人類決策”的想法著實令人擔(dān)憂[10]。治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型既面臨“技術(shù)的偏差、文化的沖擊”[11]等挑戰(zhàn)，也面臨“行政政策、組織、制度和人員”倫理方面的困境[12]，還面臨數(shù)字化治理的立法困境[13]。《聯(lián)合國2020電子政務(wù)調(diào)查報告》指出：“隨著政府?dāng)?shù)據(jù)應(yīng)用的不斷深化，面臨的風(fēng)險和挑戰(zhàn)也不斷增加。”[14]

　　數(shù)字化轉(zhuǎn)型已成為我國地方政府各部門應(yīng)對新技術(shù)帶來的變革以及推進(jìn)治理現(xiàn)代化建設(shè)的重要手段[15]。在以“數(shù)字化”為重點的國家治理轉(zhuǎn)型升級的大背景下，特大城市的數(shù)字化治理探索及其風(fēng)險防控意義顯得尤為突出。一方面，我國特大城市幾乎集中了全部的互聯(lián)網(wǎng)上市企業(yè)和網(wǎng)信獨角獸企業(yè)，是發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟(jì)，探索推進(jìn)數(shù)字化治理的推動者、示范者。另一方面，對于特大城市治理過程中存在的人口規(guī)模大流動性強(qiáng)、建筑總量大密度高、要素流通頻率高且總量巨大、管網(wǎng)密集錯綜復(fù)雜等問題，通過構(gòu)建數(shù)字政府、探索數(shù)字化治理風(fēng)險防控新模式具有顯著的現(xiàn)實意義和實踐價值。

　　二、特大城市數(shù)字化治理面臨的風(fēng)險類型

　　在特大城市的數(shù)字化治理轉(zhuǎn)型過程中，隨著治理模式、治理結(jié)構(gòu)、治理機(jī)制與新技術(shù)、新應(yīng)用、新方法的逐漸融合，一些潛在的挑戰(zhàn)和風(fēng)險也浮出水面。相對于傳統(tǒng)行業(yè)數(shù)字化風(fēng)險治理主要基于技術(shù)、管理、運(yùn)維三個維度而言，特大城市數(shù)字化治理面臨的安全風(fēng)險復(fù)雜程度更高，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

　　1.全流程維度的數(shù)字偏差風(fēng)險

　　數(shù)字偏差是指在政府主導(dǎo)的數(shù)字化治理過程中，在元數(shù)據(jù)開發(fā)、數(shù)字指標(biāo)設(shè)計、數(shù)據(jù)采集和數(shù)據(jù)使用等環(huán)節(jié)出現(xiàn)了偏差，導(dǎo)致結(jié)果偏離甚至脫離精準(zhǔn)治理的初衷，出現(xiàn)一系列治理問題，從而帶來諸多不確定治理風(fēng)險的情況。一是元數(shù)據(jù)的開發(fā)容易出現(xiàn)偏差。元數(shù)據(jù)，是關(guān)于數(shù)據(jù)的數(shù)據(jù)，是數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)建立、數(shù)據(jù)采集、數(shù)據(jù)使用的基礎(chǔ)。在“十四五”時期“雙循環(huán)”背景下，我國的國際國內(nèi)形勢正在發(fā)生重大而深遠(yuǎn)的變化，創(chuàng)新的浪潮也不斷向前推進(jìn)，面對特大城市的海量數(shù)據(jù)，由于受技術(shù)、認(rèn)知、經(jīng)驗、閱歷、價值觀念的影響，要開發(fā)出符合“善治”初衷，適應(yīng)時代變化，惠及千萬人口的一套科學(xué)合理的元數(shù)據(jù)并非易事。二是數(shù)據(jù)指標(biāo)的設(shè)計容易出現(xiàn)偏差。由于傳統(tǒng)的城市治理主要采用自上而下壓力型管治模式，要維持這套模式有效和穩(wěn)定，政府、社會和企業(yè)及其各層級之間存在一套長期的博弈與合作機(jī)制，在城市數(shù)字化指標(biāo)設(shè)計過程中，這套博弈機(jī)制必然啟動，滋生出形式主義界標(biāo)尺度，進(jìn)而導(dǎo)致量化指標(biāo)偏離精細(xì)化、精準(zhǔn)化的基本要求。三是在數(shù)據(jù)采集和使用過程中容易出現(xiàn)偏差。由于存在治理系統(tǒng)中各層級之間的博弈，加之?dāng)?shù)量巨大、情況復(fù)雜，虛假數(shù)據(jù)、爭議數(shù)據(jù)、錯誤數(shù)據(jù)等不可避免地被采集，進(jìn)而導(dǎo)致數(shù)據(jù)使用過程中不確定性的增加，帶來系統(tǒng)性治理問題。在治理過程中，由于上述三種偏差的存在，一個千萬人口級別的城市，任何一個小小的問題，都有可能釀成巨大的城市治理風(fēng)險。

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