【摘要】《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》將積極應(yīng)對(duì)人口老齡化上升為國(guó)家倡議。從國(guó)家倡議的角度看，公共財(cái)政不僅是老年保障的重要資金來源，公共財(cái)政的其他功能，如教育投入、就業(yè)促進(jìn)等也是積極應(yīng)對(duì)人口老齡化不可忽視的方面。我國(guó)財(cái)政支出中老年相關(guān)支出占比已與發(fā)達(dá)國(guó)家相當(dāng)，未來更需提升資金配置的公平性和效率，在生命周期全過程中發(fā)揮公共財(cái)政在老齡社會(huì)中促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的作用。

　　【關(guān)鍵詞】人口老齡化 公共財(cái)政支出 結(jié)構(gòu)調(diào)整 教育投入 就業(yè)促進(jìn)

　　我國(guó)自2000年開始已進(jìn)入老齡化社會(huì)(根據(jù)聯(lián)合國(guó)標(biāo)準(zhǔn)60歲及以上人口達(dá)到10%，65歲及以上人口占比達(dá)到7%)，2019年末我國(guó)60歲及以上人口2.54億人，占總?cè)丝诘?8.1%，65歲及以上人口1.76億人，占總?cè)丝诘?1.9%，預(yù)計(jì)到“十四五”期末的2025年，60歲及以上人口將接近3億人，65歲及以上人口將分別突破2億人(數(shù)據(jù)來源：聯(lián)合國(guó)《世界人口預(yù)測(cè)》2019版)。老齡社會(huì)給社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來諸多挑戰(zhàn)，包括醫(yī)療支出和老年照料支出增加對(duì)公共財(cái)政和社保基金的壓力，勞動(dòng)供給下降對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的不利影響，以及老齡化對(duì)社會(huì)創(chuàng)新能力可能的負(fù)面影響等諸多方面。

　　世界衛(wèi)生組織(WHO)于1990年和2002年相繼提出將“健康老齡化(Healthy Aging)”和“積極老齡化(Active Aging)”作為應(yīng)對(duì)老齡社會(huì)的倡議性目標(biāo)。我國(guó)在此基礎(chǔ)上于2006年3月的“十一五”規(guī)劃中首次提出了“積極應(yīng)對(duì)人口老齡化”的政策目標(biāo)，之后“十二五”和“十三五”規(guī)劃繼續(xù)強(qiáng)調(diào)了這一點(diǎn)，2020年10月黨的十九屆五中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》更是將積極應(yīng)對(duì)人口老齡化提升為國(guó)家倡議。從國(guó)家倡議的角度看，公共財(cái)政不僅是老年保障的重要資金來源，公共財(cái)政的其他功能，如教育投入、就業(yè)促進(jìn)等也是積極應(yīng)對(duì)人口老齡化不可忽視的方面。

　　我國(guó)財(cái)政支出中老年相關(guān)支出占比已與發(fā)達(dá)國(guó)家相當(dāng)，未來更需提升資金配置的公平性和效率

　　需求驅(qū)動(dòng)下我國(guó)財(cái)政和社保老年相關(guān)支出逐年增加。公共財(cái)政支出結(jié)構(gòu)變化有需求驅(qū)動(dòng)和供給驅(qū)動(dòng)兩種理論解釋。從需求角度看，一國(guó)政府根據(jù)社會(huì)需求制定財(cái)政預(yù)算，例如隨著收入水平提升，公眾對(duì)教育科技及文化等具有公共品性質(zhì)的服務(wù)有更高需求;隨著人口老齡化加劇，公眾對(duì)養(yǎng)老和醫(yī)療方面的服務(wù)有更多需求;隨著全球化進(jìn)程加深，經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)增加，亦會(huì)對(duì)社會(huì)保障規(guī)模產(chǎn)生影響。由此，一國(guó)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)應(yīng)做出相應(yīng)調(diào)整。供給驅(qū)動(dòng)理論則從政治博弈的視角解釋，比如利益群體游說導(dǎo)致某些財(cái)政支出項(xiàng)目增加、選舉制度下政黨競(jìng)爭(zhēng)引起財(cái)政支出結(jié)構(gòu)變化等。

　　就我國(guó)而言，需求驅(qū)動(dòng)是合適的解釋。公共財(cái)政分為四大類，即一般公共預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金、政府性基金和國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)，不特別注明時(shí)，“財(cái)政支出”指的是“一般公共預(yù)算支出”，養(yǎng)老相關(guān)費(fèi)用主要發(fā)生在一般公共預(yù)算支出和社會(huì)保險(xiǎn)基金支出兩大類中。我國(guó)60歲及以上人口占比從2010年的13.3%增長(zhǎng)到2019年的18.1%，老年保障需求加速提升。同時(shí)這一時(shí)期也是我國(guó)全球化和城市化不斷提升的階段，對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)供給、環(huán)境保護(hù)等諸多方面提出更高要求。因此，我國(guó)財(cái)政支出規(guī)模在2010年以來的近20年中年均增長(zhǎng)11%，超過GDP增長(zhǎng)速度，同時(shí)，政府為平衡各方需求，不斷調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)。

　　伴隨著人口老齡化加劇(見圖1)，財(cái)政支出中的老年相關(guān)支出(老年福利、行政事業(yè)單位離退休經(jīng)費(fèi)和財(cái)政對(duì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金補(bǔ)助三項(xiàng)之和)占比從2010年的4.8%增加到2019年的7.8%，尤其是在“十三五”期間我國(guó)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋面擴(kuò)大和養(yǎng)老待遇持續(xù)增長(zhǎng)，離退休金和對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金補(bǔ)貼增長(zhǎng)較快。衛(wèi)生健康費(fèi)用通常也和人口老齡化密切相關(guān)，這一支出占財(cái)政支出比例從2010年的5.4%增長(zhǎng)到2019年的7%。

　　社會(huì)保險(xiǎn)基金中的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和基本醫(yī)療保險(xiǎn)占GDP比重同樣體現(xiàn)出老齡化引致的需求，這兩個(gè)指標(biāo)也呈現(xiàn)增長(zhǎng)趨勢(shì)(見圖2)，2019年分別增長(zhǎng)到了占GDP的5.3%和2.1%的水平，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)支出增長(zhǎng)幅度更大。而一般公共財(cái)政支出中的“老年福利”“行政事業(yè)單位離退休經(jīng)費(fèi)”“衛(wèi)生健康費(fèi)用”和社會(huì)保險(xiǎn)基金中的“基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金支出”“基本醫(yī)療保險(xiǎn)基金支出”五項(xiàng)加總支出占GDP比重已經(jīng)從2010年的5.5%增長(zhǎng)到了2019年的10.1%，增幅超過80%，而同期財(cái)政支出占GDP比重增幅只有11%。

　　我國(guó)老年相關(guān)支出占GDP比重與發(fā)達(dá)國(guó)家相當(dāng)。老年相關(guān)支出水平需與人口老齡化、人口規(guī)模及人均GDP水平相適應(yīng)，即使是和一些經(jīng)合組織(OECD)國(guó)家相比，我國(guó)現(xiàn)階段老齡相關(guān)支出占比也并不低。為了在統(tǒng)一的口徑下進(jìn)行比較，我們采用兩個(gè)指標(biāo)，一是公共養(yǎng)老金支出水平，即養(yǎng)老金支出占GDP比重;二是醫(yī)療公共支出水平，即衛(wèi)生健康支出和醫(yī)保支出之和占GDP比重。利用2017或2019年36個(gè)OECD國(guó)家數(shù)據(jù)和中國(guó)2019年數(shù)據(jù)，在控制了人均GDP差異后，得到各國(guó)65歲以上人口占比和養(yǎng)老、醫(yī)療支出水平的相關(guān)關(guān)系。

　　可以看出，2019年中國(guó)養(yǎng)老金支出占GDP比重基本上在平均趨勢(shì)上(見圖3)，表明我國(guó)這一支出水平與這些國(guó)家的平均水平相仿。若與單個(gè)國(guó)家相比，我國(guó)公共養(yǎng)老金支出水平已經(jīng)高于老齡化程度更高的一些國(guó)家的水平，如澳大利亞、以色列、愛爾蘭、智利和韓國(guó)，只是低于土耳其和哥倫比亞等治理能力不強(qiáng)的國(guó)家。在醫(yī)療支出水平方面，我國(guó)也與平均水平相當(dāng)，并且高于老齡化程度更高的一些國(guó)家，如盧森堡、荷蘭、瑞士和韓國(guó)。可見，我國(guó)老年相關(guān)支出水平并不低，當(dāng)前主要矛盾并非公共支出不夠的問題。

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