摘 要：國內關于特大城市人口調控政策的研究已有多年，但是這方面的政策量化分析還比較缺乏。以北京市為例，通過構建特大城市人口調控概念框架和指標體系，并收集和篩選北京市20世紀80年代中期以來涉及人口調控的相關政策文件，綜合采用文獻統計法和文本分析法，對北京市人口調控政策的總強度及演變規律、政策手段和措施的轉變及特征等進行了量化分析。研究發現，北京市人口調控政策強度總體上呈現上升趨勢，并且表現為明顯的五階段特征;人口調控政策發布的主體層次多元化且層級有所下移，基層調控的力度明顯增大;人口調控政策手段已經基本擺脫依靠直接的行政管控措施為主，進入以間接手段為主、多手段并存的新階段;人口調控措施從過去“以證控人”為主轉變成“以業控人”為主，并表現為多措并舉的新調控模式。最后，針對上述研究發現，得到一系列的政策啟示并提出了相關的政策建議。

　　關鍵詞：特大城市;人口調控政策;量化分析

　　一、引言

　　《人口與經濟》2021年第1期

　　童玉芬，等：我國特大城市人口調控政策的量化研究

　　人口調控政策屬于公共政策的一種類型，是國家或地方政府對一定區域范圍內的人口規模、增長、分布、構成產生直接或間接影響的一系列政策和法規的總和。從最廣義角度講，凡是對人口變動的直接原因，如對生育、健康和死亡、遷移行為等做出的相關政策干預或調節，都可以看作是廣義的人口調控。但是對于現代化的特大城市而言，人口規模、結構和分布等變化主要與城市范圍內人口的流動、遷移等行為有關，而非人口的出生、死亡變化所致，因此本文主要采用的是狹義的人口調控政策范疇，也即主要針對特大城市人口在戶籍、就業、住房、教育等多方面所制定的一系列政策、法律、法規文件的總和。

　　特大城市人口過快增長及其帶來的問題，長期以來受到政府和學術界的普遍關注。隨著改革開放的實施和推進，我國農村剩余勞動力從農村進入城市打工就業，北京、上海、廣州、深圳等特大城市，成了我國農村人口轉移流入的主要匯集地。人口的不斷膨脹多年來給這些城市的交通、環境、居住、醫療、教育、就業等帶來很大壓力。為使人口與城市經濟、社會和資源環境等相協調，促進城市的可持續發展，中央及各級地方政府從20世紀80年代中后期開始陸續出臺一系列涉及外來流動人口居住、務工、經商、家庭服務等方面的人口調控政策文件。然而過去很長時間以來，人口調控政策效果不顯著[1-2]，人口快速增長勢頭未減。近年來，隨著我國人口老齡化進程的不斷加快、人口紅利的消失[3-4]，以及國家在城市人口戶籍管理方面的政策調整，相應的人口調控政策也發生了一定的變化，但特大城市的人口調控政策依然嚴格。2014年以后，隨著國家層面實施了京津冀協同發展倡議規劃，北京市開始以疏解非首都功能為牛鼻子推動京津冀協同發展，在人口調控政策方面開展了一系列新舉措，如通過疏解產業以及城市綜合整治

　　等系列行動來帶動人口的增量制約和存量減少，推動人口的空間優化等。北京市外來人口在2015年達到822.6萬的峰值后，2016年開始出現負增長，到2019年為止已經連續四年下降，常住總人口規模也在2017年開始出現連續負增長。上海市的人口也出現了負增長，特大城市的人口變化和轉折，與人口調控政策演變有著不可分割的關系。因此，非常有必要對特大城市人口調控政策的演變進行科學的研究。

　　已有不少學者圍繞特大城市人口調控政策展開研究。概括起來，相關政策研究可以分為以下幾類：

　　第一類是對特大城市人口調控政策發展歷程的系統梳理與分析，并進行了政策演變和階段劃分[5-6]。但因為劃分角度和標準不同，而且大多都是定性描述，因此同一個城市政策的階段劃分也都存在較大差異，例如北京的人口調控政策的階段劃分就有三階段[7-8]、四階段[9-10] 、五階段[11]之分。第二類是關于特大城市人口調控的政策內容及模式。例如學者們對人口調控政策的措施總結了戶籍控人、以房管人、以業控人、以證控人等多措并舉的綜合手段[6，12-14]，還有學者總結出了以產引人[15]、以學抑人[8，16]、以約管人[17]、城市綜合整治[18]、重構城市空間[19]等不同手段。第三類是關于人口調控政策效果的評價。一些學者采用的是將人口規模變化結果與政策制定的目標直接對照分析[1，15-16，20]。

　　還有學者采用反事實分析的差分方法[21]，或者用計量經濟學的傾向值匹配法研究北京市的人口調控政策效果[22]，但后者由于對人口調控政策指標做了替代處理或簡化處理，結果并不盡如人意。上述情況很大程度上都源于缺乏對人口調控政策本身的量化和衡量。

　　總的來看，目前關于我國特大城市人口調控政策的研究，基本都集中在對政策文件表面的理解以及發文數量的簡單統計描述和經驗分析上，缺乏對特大城市人口調控政策強度及政策結構的定量研究和分析，這種狀況很難真正揭示各特大城市人口調控政策演進的規律、特征及其發展變化的內在邏輯，而且也極不利于展開對人口調控政策效果的定量評價。此外，以往的研究因為時間關系也缺乏對近幾年的人口調控政策的階段分析和量化研究。

　　本文在特大城市人口調控政策框架內容研究的基礎上，以北京市為例，將1984年以來各級政府制定實施的人口調控政策法律法規文本納入人口調控政策框架中，通過構建多維度政策特征分析框架，并運用政策文獻計量等方法，對北京市人口調控政策的強度變化過程及規律、不同政策手段與措施的強度及時間演變特征等進行系統的定量計算及分析，以期在理論上對過去人們長期爭論的政策演變階段的劃分、演變的規律以及政策框架內在結構變化等提供比較精準的理論和分析依據，也為學者們對北京市人口調控效果的量化評價提供很好的數據支持。同時本研究作為案例，為我國其他特大城市人口調控政策的量化和演變分析提供理論和方法上的參考。

　　二、北京市人口調控政策的量化原理與步驟

　　1. 量化方法的選擇與分析步驟

　　目前國內外政策文獻量化分析方法主要包括三類：一是文獻統計分析法，主要是關注政策文獻的外部統計特征，如不同年份出臺的政策數量、政策文件類型及占比情況，可以從宏觀角度考察政策的演變情況。但因為該方法僅僅是從政策文本數量出發進行的統計，沒有考慮政策的廢止、政策發布的層次、政策法律法規力度及政策的內容，因此難以真正反映不同時期政策的強度變化。二是計量分析法，通過提取政策關鍵字進行共詞分析或聚類分析以挖掘政策主題，分析政策主題的變遷及其之間的相互關系。但人口調控政策由于內容比較龐雜，難以通過關鍵詞全面準確地挖掘主題。三是內容分析法，該種方法是一種基于定性研究基礎上的量化方法，主要在文獻統計基礎上，從政策的不同維度如政策工具、政策目標、政策措施等對政策的內部語義進行分析及量化。本文綜合采用文獻統計法與內容分析法進行研究。

　　按照本文選擇的方法，對人口調控政策量化的研究包括了如下幾個步驟：首先，分析并構造特大城市人口調控的指標體系及內容框架。其次，通過文獻梳理，借助相關網站收集整理與人口調控相關的政策文本，并在一定原則和政策框架下進行篩選。再次，根據研究的目的，創建政策量化強度的計算公式。最后，對政策文本進行量化計算并對結果進行分析。

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