摘 要：綜合行政執(zhí)法的規(guī)范化有利于有利于維護(hù)社會(huì)秩序、提高行政效率、落實(shí)依法行政。涪陵區(qū)綜合行政執(zhí)法規(guī)范化中存在法律依據(jù)不足、權(quán)限劃分不明、行政裁量權(quán)濫用風(fēng)險(xiǎn)等問(wèn)題。對(duì)此，需要完善綜合行政執(zhí)法相關(guān)依據(jù)、健全綜合執(zhí)法主體權(quán)限規(guī)定、促進(jìn)執(zhí)法裁量的規(guī)范化等。

　　關(guān)鍵詞：綜合行政執(zhí)法;行政裁量;規(guī)范化

　　一、綜合行政執(zhí)法規(guī)范化的意義

　　(一)綜合行政執(zhí)法規(guī)范化有利于維護(hù)社會(huì)秩序

　　良好的社會(huì)秩序包括制度規(guī)則的公平公正、制度的穩(wěn)定、制度的有序運(yùn)行。良好的社會(huì)環(huán)境和社會(huì)秩序已經(jīng)成為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、保障公民生活、推進(jìn)國(guó)家長(zhǎng)治久安的前提條件。隨著中國(guó)社會(huì)進(jìn)入轉(zhuǎn)型發(fā)展時(shí)期，我們?cè)谑称钒踩⒐ど虉?zhí)法、環(huán)境保護(hù)、城市管理等方面存在的問(wèn)題，也對(duì)于政府行政提出了更高的要求。綜合行政執(zhí)法就是對(duì)原先分散執(zhí)法的集中和改革，其任務(wù)在于化解社會(huì)矛盾、維護(hù)社會(huì)環(huán)境秩序和諧穩(wěn)定，從而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的健康穩(wěn)定發(fā)展。在此過(guò)程中，行政主體還需要不斷提高執(zhí)法專業(yè)化水平、理順執(zhí)法機(jī)制，為加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理提供保障。

　　(二)綜合行政執(zhí)法規(guī)范化有助于提高行政效率

　　效率是行政的生命，我們推進(jìn)依法行政要在保障執(zhí)法公平公正的同時(shí)保證執(zhí)法效率，正如有一句諺語(yǔ)所講“遲到的正義等于非正義”。綜合行政執(zhí)法需要解決行政執(zhí)法中的權(quán)責(zé)交叉、多頭執(zhí)法、選擇性執(zhí)法等問(wèn)題，目的就在于提高行政效率，促進(jìn)依法行政。綜合行政執(zhí)法的改革，要求執(zhí)法的重心不斷下移，建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法中心，配齊行政執(zhí)法隊(duì)伍，提高執(zhí)法效率。綜合行政執(zhí)法，既可以避免執(zhí)法中的推諉扯皮和執(zhí)法盲區(qū)，而且有助于將矛盾化解在萌芽狀態(tài)，保證及早發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、解決問(wèn)題，提高行政效率。

　　(三)綜合行政執(zhí)法規(guī)范化有助于落實(shí)依法行政

　　作為依法治國(guó)的重要內(nèi)容，依法行政不僅要求行政機(jī)關(guān)依法設(shè)立，而且要求其依法行使權(quán)力及承擔(dān)責(zé)任。同時(shí)，依法行政，也是憲法和法律針對(duì)行政機(jī)關(guān)的基本要求。我們推進(jìn)機(jī)構(gòu)改革，推進(jìn)執(zhí)法機(jī)構(gòu)和人員下沉，首先要解決的就是行政機(jī)關(guān)依法設(shè)立的問(wèn)題。只有通過(guò)法律法規(guī)的規(guī)定和授權(quán)，使綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)成為合法的執(zhí)法主體，才能為依法行政提供基礎(chǔ)。實(shí)踐中，有些基層執(zhí)法機(jī)構(gòu)存在的執(zhí)法空白、權(quán)責(zé)交叉、多頭執(zhí)法等問(wèn)題，就是沒(méi)有依法行使權(quán)力的表現(xiàn)。對(duì)此，我們應(yīng)通過(guò)主體和權(quán)力的調(diào)整，使得執(zhí)法主體能夠嚴(yán)格、全面依照法律法規(guī)行使權(quán)力。另外，隨著執(zhí)法主體權(quán)力范圍的擴(kuò)大，其承擔(dān)的責(zé)任也應(yīng)隨之增大，如果出現(xiàn)執(zhí)法不公平、執(zhí)法漏洞、暴力執(zhí)法、執(zhí)法惰怠等問(wèn)題，執(zhí)法主體也應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。

　　二、涪陵區(qū)綜合行政執(zhí)法規(guī)范化中的問(wèn)題表象

　　目前，涪陵區(qū)綜合行政執(zhí)法改革仍然未完成，雖然有的地方取得了一定成績(jī)，但是綜合行政執(zhí)法規(guī)范化方面仍然存在一些問(wèn)題值得反思。

　　(一)行政執(zhí)法的法律依據(jù)不足

　　首先，職責(zé)范圍的依據(jù)不足。不管是行政許可法、行政強(qiáng)制法、行政處罰法，還是其他法規(guī)規(guī)定，都缺乏對(duì)于綜合行政執(zhí)法的具體規(guī)定。在綜合行政執(zhí)法中，執(zhí)法主體明確了，執(zhí)法方式、程序和界限如何規(guī)范仍然存在一些問(wèn)題，這些問(wèn)題不解決，多重執(zhí)法、多頭執(zhí)法現(xiàn)象就可能死灰復(fù)燃。在近年來(lái)的綜合行政執(zhí)法立法探索中，我們發(fā)現(xiàn)，由于綜合行政執(zhí)法面臨著地域差異較大、涉及領(lǐng)域較廣、立法經(jīng)費(fèi)要求等因素，制定統(tǒng)一的規(guī)范具有一定的困難;所以，綜合行政執(zhí)法仍然面臨著法律依據(jù)不足的問(wèn)題。

　　其次，執(zhí)法過(guò)中的法律解釋沖突。表現(xiàn)為：首先，法律解釋不規(guī)范，表現(xiàn)為哪一級(jí)的主體有權(quán)作出解釋。例如，對(duì)于網(wǎng)約車的“合法”問(wèn)題，北京市通過(guò)的《深化改革推進(jìn)出租汽車行業(yè)健康發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)》以政府規(guī)章的形式明確、杭州市的《杭州市客運(yùn)出租汽車管理?xiàng)l例》以地方性法規(guī)的形式規(guī)定、臨汾市的《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營(yíng)服務(wù)管理實(shí)施辦法》以規(guī)范性文件的形式明確。其次，不同機(jī)關(guān)解釋的沖突問(wèn)題，如果一個(gè)行業(yè)同時(shí)被多個(gè)部門監(jiān)督管理，就成為了許多領(lǐng)域出現(xiàn)的問(wèn)題，這也就造成不同機(jī)關(guān)法律解釋相沖突。例如，關(guān)于什么是“煙花爆竹”的問(wèn)題、什么是“藥品”等概念的內(nèi)涵與外延，具有不同的理解。另外，執(zhí)法人員的法律解釋隨意化，也造成了執(zhí)法恣意現(xiàn)象。

　　(二)行政執(zhí)法主體的權(quán)限劃分不明

　　首先，職權(quán)劃轉(zhuǎn)的標(biāo)準(zhǔn)模糊。在我國(guó)行政體制中，由于行政機(jī)關(guān)部門之間存在的權(quán)責(zé)交叉，行政執(zhí)法中長(zhǎng)期存在重復(fù)執(zhí)法、多頭執(zhí)法、交叉執(zhí)法等問(wèn)題，這也嚴(yán)重影響了法治政府的建設(shè)。由于，職權(quán)本身等界定比較模糊，一些地方在之職能劃轉(zhuǎn)時(shí)，將管理職能劃轉(zhuǎn)，與其密切相關(guān)的職能卻保留;有的部門在劃轉(zhuǎn)過(guò)程中“打折扣”，只將職能的一部分劃轉(zhuǎn)出去，嚴(yán)重影響了原來(lái)職能的行使效果。

　　其次，行政協(xié)商與部門匱乏。我國(guó)大多數(shù)領(lǐng)域采用的仍然是專業(yè)執(zhí)法的模式，各部門按照專業(yè)維度、法律規(guī)定程序、對(duì)其管轄范圍內(nèi)的人或事進(jìn)行分類執(zhí)法。這也容易導(dǎo)致長(zhǎng)期以來(lái)部門之間執(zhí)法不明、溝通不暢等問(wèn)題。在綜合行政執(zhí)法改革中，擁有足夠權(quán)力的高位的協(xié)調(diào)組織，能夠在短時(shí)間內(nèi)協(xié)調(diào)機(jī)關(guān)之間利益、化解執(zhí)法糾紛;而其缺位，也將導(dǎo)致縱向的聯(lián)動(dòng)機(jī)制與橫向的協(xié)同機(jī)制失靈，進(jìn)而對(duì)于綜合行政執(zhí)法改革產(chǎn)生阻礙。

　　(三)行政裁量權(quán)濫用風(fēng)險(xiǎn)

　　1.執(zhí)法怠惰。推進(jìn)綜合行政執(zhí)法，需要諸多的機(jī)制保障。在執(zhí)法中，由于涉及到行政權(quán)力的選擇與裁量，所以要求執(zhí)法人員具有相應(yīng)的法律保障機(jī)制，對(duì)于執(zhí)法人員所具有的權(quán)力進(jìn)行明確規(guī)定，以規(guī)范權(quán)力的濫用，避免權(quán)力尋租現(xiàn)象發(fā)生。同時(shí)，由于來(lái)自上級(jí)問(wèn)責(zé)監(jiān)督壓力的加大，執(zhí)法人員對(duì)上負(fù)責(zé)的心態(tài)和工作形式?jīng)]有改變;而隨著綜合執(zhí)法工作量和工作難度的增加，執(zhí)法人員面臨上級(jí)的問(wèn)責(zé)壓力，有的單位和個(gè)人陷入“不求有功，但求無(wú)過(guò)”的消極心理。缺乏科學(xué)的獎(jiǎng)懲機(jī)制和激勵(lì)機(jī)制，也導(dǎo)致有的執(zhí)法人員工作積極性不高，“干多干少一個(gè)樣”、執(zhí)法“大鍋飯”;有的單位和個(gè)人獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制不公平，嚴(yán)重影響了干事者的積極性。

　　2.執(zhí)法恣意。根據(jù)“法律+事實(shí)=決定”的行政執(zhí)法模式，羈束性執(zhí)法模式是按照法律規(guī)定進(jìn)行，符合執(zhí)法的規(guī)范性要求;而在自由裁量模式下，行政執(zhí)法則并不一定符合該要求，反而容易造成執(zhí)法恣意。在綜合行政執(zhí)法改革中，雖然有的地方流程再造、積極推進(jìn)，但是卻缺乏有效的落實(shí)程序，導(dǎo)致出現(xiàn)了“換湯不換藥”的形式主義傾向，行政權(quán)力并未受到影響;雖然有的地方執(zhí)法權(quán)力被整合，但是整合后的行政機(jī)關(guān)仍然無(wú)法適應(yīng)新的工作要求和能力，嚴(yán)重地影響了綜合行政執(zhí)法體制的改革。同時(shí)，存在于行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督監(jiān)督評(píng)價(jià)與考核的自我監(jiān)督的也不夠完善。在此情形下，行政恣意現(xiàn)象顯然難以得到有效遏制。

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