摘 要： 政府的治貧實(shí)踐是其治貧能力提升的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，而提升治貧能力，則是決定政府有效治貧的關(guān)鍵。對(duì)延安市延川縣治貧實(shí)踐數(shù)據(jù)材料進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)一些縣級(jí)政府治貧實(shí)踐中存在治貧主體單一、治貧隊(duì)伍專業(yè)化規(guī)范化程度低、治貧資源分配不均衡、現(xiàn)代化治貧信息技術(shù)應(yīng)用不充分、貧困對(duì)象內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力不足等問題，這是影響政府治貧能力的現(xiàn)實(shí)問題。提升縣級(jí)政府的治貧能力，實(shí)現(xiàn)治貧目標(biāo)，應(yīng)健立自洽不悖的多元共治主體驅(qū)動(dòng)體系、提升專業(yè)化與規(guī)范化兼具的治貧人才素質(zhì)、利用現(xiàn)代化治貧信息手段優(yōu)化治貧資源配置，并且把“精神治貧”和“實(shí)踐治貧”結(jié)合起來(lái)。

　　關(guān)鍵詞： 縣級(jí)政府;治貧能力;治貧能力提升

　　縣級(jí)政府治貧能力，是其通過(guò)扶貧資源的匯集、配置和合理使用從而實(shí)現(xiàn)全縣整體脫貧的治理能力，是其治理能力體系的有機(jī)組成部分。縣級(jí)政府作為國(guó)家治貧政策執(zhí)行的領(lǐng)頭羊，是國(guó)家治貧政策有效實(shí)施的中堅(jiān)力量。因此，積極提升縣級(jí)政府治貧能力和治理能力，對(duì)完成黨中央提出的全國(guó)脫貧任務(wù)以及實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理能力現(xiàn)代化具有一定的現(xiàn)實(shí)意義。[1]①

　　筆者以國(guó)家級(jí)貧困縣延安市延川縣為例，基于延川縣的治貧脫貧實(shí)踐，對(duì)縣級(jí)政府治貧能力的提升路徑進(jìn)行積極探析，以此對(duì)提高縣級(jí)地方政府治理能力盡點(diǎn)綿薄之力。

　　一、延安市延川縣治貧實(shí)踐分析

　　治貧能力通過(guò)治貧實(shí)踐存在和提升。因此，分析治貧能力的水平和狀況，就不能不分析扶貧、治貧實(shí)踐。筆者是以延安市延川縣的治貧實(shí)踐為實(shí)例來(lái)分析縣級(jí)政府治貧能力狀況的。

　　(一)延川縣的治貧概況

　　自古以來(lái)，由于地勢(shì)和地理等原因，延川縣就極度貧困。據(jù)延川縣政府2014年年底統(tǒng)計(jì)，全縣登記建檔貧困人口1.58戶、2.65萬(wàn)多人，縣域內(nèi)總計(jì)有63個(gè)貧困村。②貧困發(fā)生率高達(dá)15.2%，一度被列為國(guó)家級(jí)貧困縣。③經(jīng)全縣統(tǒng)計(jì)因病致貧4985戶18205人，因殘致貧2931戶10936人，缺技術(shù)致貧2803戶7335人，因?qū)W致貧2596戶6907人，其他原因(因?yàn)?zāi)、缺勞力等)致貧1484戶2217人。從2014年年底開始，延川縣人民政府積極響應(yīng)中央政策號(hào)召，全縣經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展以“治貧攻堅(jiān)”為導(dǎo)向和中心，在積極建立各項(xiàng)幫扶制度的同時(shí)調(diào)動(dòng)各方資源，穩(wěn)扎穩(wěn)打。直至2017年底，延川縣內(nèi)累計(jì)脫貧人數(shù)高達(dá)5786戶16970人，先后16個(gè)貧困村告別絕對(duì)貧困。①2019年5月初，延川縣正式退出國(guó)家級(jí)貧困縣序列，縣域內(nèi)實(shí)現(xiàn)了整體脫貧。②

　　(二)延川縣治貧實(shí)踐體系

　　在陜西省人民政府的大力支持與號(hào)召下，延川縣政府“鼓足勁、直起身板放手干”，以“兩不愁”、“三保障”、“一達(dá)標(biāo)”作為縣域內(nèi)“攻堅(jiān)治貧”總指標(biāo)。①同時(shí)，依據(jù)三大指標(biāo)建立一系列指標(biāo)體系，完善各項(xiàng)保障制度，保證治貧工作的順利進(jìn)行，全縣合力爭(zhēng)當(dāng)治貧道路上的領(lǐng)頭雁。第一，建立動(dòng)態(tài)反饋調(diào)整機(jī)制。延川縣政府堅(jiān)持以問題為導(dǎo)向，對(duì)縣域內(nèi)治貧過(guò)程中出現(xiàn)的問題追蹤調(diào)查、細(xì)化梳理、分析評(píng)價(jià)，并提出相應(yīng)的改進(jìn)措施，做到問題不留死角全部解決。

　　第二，制定責(zé)任清單制度。政府制定出切實(shí)的政策落實(shí)方案，制定責(zé)任清單制度，全縣各部門根據(jù)清單任務(wù)，執(zhí)行匯報(bào)，總結(jié)提升，做到治貧任務(wù)無(wú)死角徹底執(zhí)行。第三，確立“扶貧對(duì)象”精準(zhǔn)識(shí)別體系。通過(guò)審核確定—幫扶—剔除—退出的程序，以戶為單位，精準(zhǔn)識(shí)別、真進(jìn)實(shí)退，準(zhǔn)確鎖定幫扶對(duì)象。第四，建立差異化幫扶制度。縣域內(nèi)按照“八個(gè)一批”

　　②脫貧要求，針對(duì)不同類型的貧困主體制定各自差異化的治貧政策，通過(guò)產(chǎn)業(yè)扶持、教育培訓(xùn)、醫(yī)療救助、住房安置等等差異化的手段，真正實(shí)現(xiàn)“措施精準(zhǔn)匹配，幫扶實(shí)事求是”。最后，縣域內(nèi)按照治貧的“十條鐵規(guī)”

　　③要求，制定了領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任“十必須”、“包戶到人”管理機(jī)制、縣域內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)干部全部躋身治貧前線，做到“領(lǐng)導(dǎo)干部幾班倒，嚴(yán)守治貧第一前線”。

　　④同時(shí)，針對(duì)不同貧困主體、類型選派不同領(lǐng)導(dǎo)干部。敢打敢拼者攻克治貧敏感、困難問題，踏實(shí)肯干者解決治貧長(zhǎng)效性問題，真正做到精準(zhǔn)派人，精準(zhǔn)解決問題。延川縣政府圍繞治貧開展了一系列的行動(dòng)，構(gòu)建完了整的治貧攻堅(jiān)體系，同時(shí)樹立法制化的治理理念，以高素質(zhì)的人才隊(duì)伍作為“治貧攻堅(jiān)”的先鋒隊(duì)，確保縣域內(nèi)治貧工作白話釋義。

　　(三)延川縣治貧實(shí)踐舉措

　　第一，注重產(chǎn)業(yè)扶貧治貧，增強(qiáng)貧困群眾的脫貧能力。全縣實(shí)施農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展倡議，規(guī)劃建設(shè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)發(fā)展各村特色，規(guī)劃建設(shè)“特色十二園區(qū)”，以特色產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)縣域內(nèi)貧困村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，爭(zhēng)創(chuàng)“一村一品牌、一鄉(xiāng)一實(shí)業(yè)”的佳績(jī)。第二，多途徑引導(dǎo)就業(yè)創(chuàng)業(yè)。設(shè)立公益扶貧崗位，引導(dǎo)貧困勞動(dòng)力就近上崗。

　　邀請(qǐng)縣域內(nèi)各大企業(yè)定期召開“服務(wù)企業(yè)招聘會(huì)”，鼓勵(lì)縣域企業(yè)就近招聘貧困人員，解決部分貧困人員上崗問題。發(fā)展縣域內(nèi)特色旅游，與陜西文旅集團(tuán)合作積極引導(dǎo)扶持貧困村民發(fā)展鄉(xiāng)村民宿、民俗旅游、觀光采摘等項(xiàng)目，形成“農(nóng)家樂+治貧”新模式。第三，集中解決農(nóng)村安全、住房問題，落實(shí)異地扶貧搬遷政策。對(duì)危住房、無(wú)住房、住房偏遠(yuǎn)不易救助的貧困戶，縣域內(nèi)集中建設(shè)安置工程。至2017年底，延川縣集中安置貧困戶2819戶，同時(shí)，安置工程各項(xiàng)配套設(shè)施同步跟進(jìn)建設(shè)。危房改造760戶，讓貧困村民全部有房住，保安全。第四，跟進(jìn)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，建設(shè)美麗鄉(xiāng)村。新修貧困村道路6公里，維修整治“油返沙”道路288公里。

　　⑤建電力入戶工程及供水設(shè)施提升工程，保障貧困戶用電吃水困難問題。大力發(fā)展修繕網(wǎng)絡(luò)通信基礎(chǔ)工程，保障貧困戶“信號(hào)暢通，聯(lián)絡(luò)無(wú)憂”。第五，積極開展基層貧困人口教育工作，教育扶貧助推治貧實(shí)踐。落實(shí)教師結(jié)對(duì)幫扶貧困學(xué)生政策，縣財(cái)政局專設(shè)教育資金，資助無(wú)錢輟學(xué)學(xué)生重返校園。第六，縣域內(nèi)實(shí)行“四免一提一降”政策⑥，在基礎(chǔ)醫(yī)療體系完善的前提下分設(shè)重大疾病醫(yī)療救助、民政醫(yī)療救助等體系，使貧困戶健康問題有了保障。第七，積極促使國(guó)內(nèi)各大企業(yè)與產(chǎn)業(yè)戶簽訂長(zhǎng)期合作項(xiàng)目，打造產(chǎn)銷一體、融合發(fā)展的治貧模式。在保障縣域內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品銷路的前提下積極帶動(dòng)企業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。第八，新建覆蓋63個(gè)貧困村的村級(jí)光伏扶貧電站，每年給各村分紅5萬(wàn)元，解決了村集體無(wú)收入的困境等等。

　　(四)延川縣治貧實(shí)踐進(jìn)展

　　據(jù)2018年下半年統(tǒng)計(jì)，縣域內(nèi)登記在冊(cè)貧困人口2868戶8529人。至2019年初，延川縣實(shí)現(xiàn)在冊(cè)貧困人口全部脫貧。⑦以下相關(guān)調(diào)研數(shù)據(jù)，通過(guò)表格與折線圖的形式清晰展現(xiàn)實(shí)際脫貧情況。具體情況參照表1、表2。

　　延川縣治貧工作取得如此成績(jī)，離不開延川縣政府治貧能力的不斷提升。縣域內(nèi)通過(guò)扶貧資源的匯集、配置和合理使用實(shí)現(xiàn)全縣整體脫貧，但是扶貧工作中也存在著大量問題。據(jù)延川縣政府2018年工作報(bào)告中指出，延川縣政府治貧資金缺口大、部分貧困主體自我發(fā)展意識(shí)不強(qiáng)且后續(xù)動(dòng)力不足、產(chǎn)業(yè)薄弱村幫扶措施落實(shí)難等問題，都使得治貧工作進(jìn)入“瓶頸”期。

　　二、延川縣治貧實(shí)踐中現(xiàn)存的問題

　　雖然現(xiàn)階段延川縣退出了國(guó)家級(jí)貧困縣的隊(duì)伍，但是此治貧實(shí)踐是低水平的、不穩(wěn)定的。一方面，延川縣政府積極制定和完善了動(dòng)態(tài)化的反饋調(diào)整機(jī)制、責(zé)任清單制度、“包戶到人”等機(jī)制;另一方面，縣域內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)干部全部躋身治貧前線，堅(jiān)持治貧工作“最后一公里”不放松。但實(shí)際治貧過(guò)程中還存在著大量問題，沒有長(zhǎng)效機(jī)制的保障，治貧的成果很有可能付之東流。因此，務(wù)必正視這些問題，并通過(guò)提升政府治貧能力來(lái)解決這些問題。

　　(一) 治貧主體單一化，尚未形成協(xié)調(diào)一致的整體合力

　　治貧工作具有任務(wù)重、持續(xù)時(shí)間長(zhǎng)、人數(shù)眾多、資金消耗量大等本質(zhì)特征，治理過(guò)程中需要各方資源的匯聚與整合，以確保治貧工作的有效性。在治貧實(shí)踐中，單一的政府治貧主體難以應(yīng)對(duì)復(fù)雜多變的治貧問題，在治貧實(shí)踐中獨(dú)木難支。另一方面，善治要求公民社會(huì)參與到政府管理公共事務(wù)的過(guò)程中來(lái)，通過(guò)各方合作對(duì)公共事務(wù)進(jìn)行管理。[2]由此得知，單純的以政府為主體的治理模式已經(jīng)不能適應(yīng)新時(shí)代的發(fā)展要求，建立多元主體共治的主體驅(qū)動(dòng)體系顯得尤為必要。[3]在延川縣政府治貧過(guò)程中，雖然已經(jīng)初步建立了多元化的治理體系，雖然政府各部門在其中仍然應(yīng)具有主導(dǎo)地位，但是其他主體參與的僅僅在基礎(chǔ)建設(shè)扶貧、特色產(chǎn)業(yè)扶貧兩方面，這使得各方主體的參與度明顯不足，多元治理體系流于形式。再加上傳統(tǒng)的行政壁壘使得延川縣政府不能充分調(diào)動(dòng)和整合社會(huì)及市場(chǎng)的資源，各方缺乏合作機(jī)制，這也使在治貧過(guò)程中難以形成協(xié)調(diào)一致的整體合力。最終使得延川縣政府治貧重任缺少其他分擔(dān)主體，治貧的長(zhǎng)久性無(wú)法保障。

　　(二)資源配置不到位，治貧能效相對(duì)較低

　　治貧重在精準(zhǔn)，治貧資源精準(zhǔn)化配置則深刻體現(xiàn)了治貧能力的高低。[4]由于現(xiàn)行扶貧資源配置遵循傳統(tǒng)的行政運(yùn)行體制，縱向從中央—省—市逐級(jí)分配到縣一級(jí)。各級(jí)在分配治貧資源的過(guò)程中由于現(xiàn)代化分配手段應(yīng)用不足、信息資源不對(duì)等、官員的自利行為甚至人情關(guān)系等各方面的原因，最終導(dǎo)致治貧資源配置不對(duì)等的現(xiàn)象。

　　例如有些官員將大把治貧資源分配到自己的源生地;一些關(guān)系資源雄厚或者走訪較為活躍的縣級(jí)政府利用各種手段搶占治貧資源;部分幫扶對(duì)象走關(guān)系、套近乎，已經(jīng)脫貧但是還享有脫貧政策等等現(xiàn)象，出現(xiàn)了治貧資源分配不均衡的問題。[6]延川縣政府也出現(xiàn)了類似的情況，延川縣G鎮(zhèn)因?yàn)榈靥廃S河流經(jīng)之處，當(dāng)?shù)赜兄木皡^(qū)享譽(yù)全國(guó)。G鎮(zhèn)借著發(fā)展旅游景區(qū)之名，占有大量的扶貧資源，與G鎮(zhèn)貧困人口所需治貧資金比例不符，當(dāng)?shù)匾渤霈F(xiàn)了一部分治貧資金過(guò)度濫用的情況。由于治貧資源的不合理配置，再加上治貧資源的投入和產(chǎn)出不對(duì)等，出現(xiàn)了治貧過(guò)程中的低效率，使治貧的績(jī)效大大降低。

　　(三)現(xiàn)代化治貧技術(shù)運(yùn)用不足

　　“大數(shù)據(jù)”、“Wechat”、“政務(wù)服務(wù)客戶端”等技術(shù)的利用，有利于提高各層級(jí)政府部門在治貧過(guò)程中的服務(wù)性和有效性。[7]這也充分表明現(xiàn)代化信息技術(shù)的應(yīng)用已經(jīng)成為治貧及政府治理過(guò)程中的必然趨勢(shì)。延川縣政府響應(yīng)國(guó)務(wù)院號(hào)召，積極構(gòu)建治貧政務(wù)公開平臺(tái)，公民可以在延川縣政務(wù)公開平臺(tái)上了解政府最新治貧工作動(dòng)態(tài)、治貧工作落實(shí)情況，同時(shí)民眾可以利用此平臺(tái)向政府反映民情、訴說(shuō)民愿。但是，瀏覽延川縣治貧政務(wù)公開網(wǎng)站后發(fā)現(xiàn)，網(wǎng)站頁(yè)面繁瑣不清晰，網(wǎng)站動(dòng)態(tài)更新速度慢，同時(shí)也缺乏與大眾的互動(dòng)交流，回應(yīng)性較差，僅僅處于初步探索階段。

　　大數(shù)據(jù)作為提升政府部門治貧能力的新途徑，成為當(dāng)前各政府部門爭(zhēng)相嘗試的“時(shí)尚品”。大數(shù)據(jù)能帶來(lái)全新的數(shù)據(jù)采集、分析、運(yùn)用。同時(shí)，利用“云計(jì)算”系統(tǒng)，第一時(shí)間獲取管轄區(qū)內(nèi)的治貧資源，做到統(tǒng)一管理、統(tǒng)一服務(wù)。[8]但是，延川縣境內(nèi)互聯(lián)網(wǎng)建設(shè)基礎(chǔ)較差，4G網(wǎng)絡(luò)覆蓋率較低，延川縣政府部分工作人員對(duì)其云端數(shù)據(jù)計(jì)算缺乏相應(yīng)的知識(shí)，各方面的不足導(dǎo)致縣域內(nèi)現(xiàn)代化治貧技術(shù)應(yīng)用不足，大大降低了治貧績(jī)效。

　　(四)治貧主體專業(yè)化、規(guī)范化程度低

　　治貧主體是治貧政策的執(zhí)行者，其自身素質(zhì)高低關(guān)系到治貧工作能否有效開展。[9]目前，縣域內(nèi)治貧主體工作能力低、經(jīng)驗(yàn)不足、缺乏專業(yè)化技術(shù)能力、知識(shí)儲(chǔ)備不足且自我更新較慢等等，這些問題嚴(yán)重阻礙了縣域內(nèi)治貧工作的進(jìn)程。[10]所以，匯集一批知識(shí)儲(chǔ)備豐富、專業(yè)技術(shù)能力強(qiáng)、適應(yīng)能力突出的專業(yè)化團(tuán)隊(duì)躋身治貧前沿顯得尤為必要。法制化的運(yùn)行模式、專業(yè)化的治貧能力、動(dòng)態(tài)化的治貧知識(shí)儲(chǔ)備等都是“治貧主體”規(guī)范化的集中表現(xiàn)，治貧主體的規(guī)范化才能保證治貧工作的長(zhǎng)效化。所以，制定各項(xiàng)規(guī)章制度規(guī)范治貧主體的各項(xiàng)行為，使得縣域內(nèi)治貧工作朝著法治化、長(zhǎng)效化的道路前行。但在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，延川縣內(nèi)部分治貧主體規(guī)范化程度低、縣域內(nèi)的行政體系不能很好規(guī)范治貧主體的各項(xiàng)行為。例如，在治貧過(guò)程中，部分治貧主體還秉承傳統(tǒng)的“官本位”思想和自利性，在治貧過(guò)程中出現(xiàn)設(shè)租、貪污受賄、工作開展不到位等行為，嚴(yán)重阻礙了縣域內(nèi)治貧工作的進(jìn)展。

　　(五)治貧對(duì)象自身發(fā)展動(dòng)力不足

　　治貧對(duì)象大多是因?yàn)?ldquo;內(nèi)因外患”導(dǎo)致的貧困。“外患”一般包括因病、因殘、無(wú)勞動(dòng)力、缺技術(shù)、缺資金等原因?qū)е碌呢毨В潜砻嫔系呢毨А?ldquo;內(nèi)因”才是導(dǎo)致貧困對(duì)象無(wú)法脫離貧困的根本原因。有一部分治貧對(duì)象自身不想努力、安貧樂道、怨天尤人、脫貧意識(shí)不強(qiáng)，就想靠著國(guó)家補(bǔ)貼度日，這才是治貧路上最大的障礙。尤其是這兩年由于經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)不景氣，導(dǎo)致一部分貧困人員沒有干勁。再加上縣一級(jí)黨員干部公信力的不斷下降，使得貧困對(duì)象對(duì)政府失去信任。隨著貧困群眾的國(guó)家意識(shí)和自我發(fā)展意識(shí)的淡薄加深，延川縣境內(nèi)出現(xiàn)“政府干、村民看”、“一覺睡到大天亮、等著政府送小康”的怪象。此類怪象也嚴(yán)重打擊了政府“扶貧”積極性。事實(shí)證明，只有治貧先治志，致富先治心，才能脫離真正的貧困。延川縣雖然整體已經(jīng)摘掉了絕對(duì)貧困的帽子，但是一部分貧困對(duì)象是政府部門追著趕著扶持著才勉強(qiáng)“摘帽”，他們對(duì)自身發(fā)展要求較低，沒有發(fā)家致富的愿望，只想拿著政府的補(bǔ)貼度日，政府部門稍有松懈，他們有可能再次貧困。

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