要:通過對法律文本的檢索與分析，可以得出結論:標準在法律的眾多領域里具有重要的作用。這種作用主要體現在，當法律涉及科學技術問題時，需借助于標準以確定權利和義務的內容和行為的內容，標準成為法調整社會關系不可缺少的工具和手段。我國憲法未規定標準，表明標準在憲法上的地位有待確立，從標準在國家治理現代化中所具有的基礎性和倡議性作用來看，有必要在憲法中規定標準的法律地位，并制定一部以建立國家標準體系為目標、全面統攬標準化工作的法律。
關鍵詞:標準;法律;國家治理;憲法
作為本文主題的標準，是指標準化意義上的標準。〔1〕標準與法律同屬規范的范疇，具有規范性，但二者屬于不同性質的規范。〔2〕然而，隨著社會經濟與法治的發展，標準化和法治化的領域不斷擴大，標準與法律的聯系日趨密切，呈現出“你中有我、我中有你”的融合現象。〔3〕從法的角度來看，這種“融合”現象具體表現為，標準逐漸進入法的領域，在法律調整社會關系的過程中扮演著越來越重要的角色，發揮著越來越重要的作用。然而，標準在法律中的地位究竟如何?標準對法調整社會關系發揮何種作用?并不是一個已決的問題。但是，這一問題的解決卻是必要的。它不僅對我們認識標準與法律的關系〔4〕具有重要的理論價值，而且對于更好地發揮標準對于法治的作用也具有重要的現實意義。
本課題的研究可以在立法、執法和司法等多個層面上展開。〔5〕本文擬在立法的層面上，以現行法律文本為分析對象，展開此項研究，旨在揭示標準在我國法律中的地位與作用，并進而探討標準的憲法地位問題。
一、法律文本中的標準
(一)法律文本的來源
本文分析的對象限于全國人民代表大會及其常務委員會通過的法律、條例、決定以及法律解釋，不包括同樣具有法源地位的行政法規、部委規章、司法解釋、地方性法規規章。這些法律文本來自“中國人大網”“中國法律法規信息庫”，截止時間為2017年8月17日。
在“中國法律法規信息庫”里，法律被分為“憲法”、“憲法相關法”、“民商法”、“行政法”、“經濟法”、“社會法”、“刑法”、“訴訟及非訴訟程序法”8個欄目，與《中國特色社會主義法律體系(白皮書)》所述法律體系的構成大體相當。〔6〕其中，“憲法”欄收錄的現行有效法律文件10件，“憲法相關法”欄收錄的現行有效法律文件40件，“民商法”欄收錄的現行法律文件34件，“行政法”收錄的現行有效法律文件84件，“經濟法”收錄的現行法律文件64件，“社會法”收錄的現行法律文件20件，“刑法”欄收錄的現行法律文件24件，“訴訟及非訴訟程序法”收錄的現行法律文件10件，總計286件。
(二)“標準”一詞的含義在法律文本中，“標準”一詞不只具有標準化的意義，還有其他意義。后者如“標準文本”(《立法法》第58條)、“支出標準”(《預算法》第32條)、“生活保障標準”(《國家賠償法》第34條)、“補貼標準”(《兵役法》第42條)、“報酬標準”(《民法通則》第88條第4項)、“收費標準”(《證券法》第46條)、“資費標準”(《郵政法》第39條)、“工本費標準”(《居民身份證法》第20條)、“錄取標準”(《民族區域自治法》第71條)等，這些“標準”均不具有標準化的含義。〔7〕鑒于本文的議題，本文所述法律文本中的標準僅限于標準化意義上的標準，不包括其他意義的標準。
在標準化意義上，“標準”一詞通常與標準化領域或者標準的制定主體和屬性結合出現在法律文本中，前者如“技術標準”、“產品標準”、“服務標準”、“質量標準”、“安全標準”、“衛生標準”、“藥品標準”、“環境質量標準”、“污染物排放標準”、“防洪標準”等，后者如“國家標準”、“行業標準”、“地方標準”、“團體標準”、“企業標準”、“國際標準”或“強制性標準”、“推薦性標準”。
在法律文本中，還有籠統使用“標準”一詞的情形。此時，“標準”一詞究竟屬于哪一種情形，應根據其是否與標準化有關加以判定。如與標準化有關，則應認定屬于標準化意義的標準。例如，《國防動員法》第23條規定:“列入目錄的建設項目和重要產品，應當依照有關法律、行政法規和貫徹國防要求的技術規范和標準進行設計、生產、施工、監理和驗收，保證建設項目和重要產品的質量。”本條中的“標準”事關國防建設項目工程的設計、生產、施工、監理、驗收和國防“重要產品”的質量，工程建設和產品質量是標準化的重要領域，因而應屬于標準化意義的標準。如與標準化工作無關，則應認定非標準化意義的標準。例如，《土地管理法》第55條規定:“以出讓等有償使用方式取得國有土地使用權的建設單位，按照國務院規定的標準和辦法，繳納土地使用權出讓金等土地有償使用費和其他費用后，方可使用土地。”本條中的標準事關土地出讓金等費用的繳納，而土地出讓金并不屬于標準化領域，與標準化工作無關，這就不屬于標準化的含義。有時，法律文本中的“標準”一詞還可能既具有標準化的含義又具有非標準化的含義。例如，《行政許可法》第38條規定:“申請人的申請符合法定條件、標準的，行政機關應當依法作出準予行政許可的書面決定。”根據該法第12條關于行政許可事項的規定，〔8〕第38條中的“標準”既可以是指標準化意義的標準(技術標準)，也可以是指非標準化意義的標準。本文將這種情形統計在標準化含義的標準之內。
在法律文本中，“規范”一詞有時也具有標準的意義。例如，《環境保護法》第17條中的“監測規范”，〔9〕《特種設備安全法》中的“技術規范”，均屬標準的范疇。由于“規范”一詞的多義性，在法律文本中并非主要指標準;且除《特征設備安全法》〔10〕外，多數法律文本主要采用“標準”一詞，因此為方便起見，下文檢索結果未包括“規范”一詞在內。這種情況不會影響本文的基本結論。
需要指出的是，在法律文本的用語中，除了標準化意義的“標準”外，還有“標準化”。標準與標準化具有密切的聯系，標準是標準化活動的產物，標準化的目的和作用均通過制定和實施具體的標準來體現。〔11〕鑒于本文探討的主題是標準在法律中的地位與作用，也就是標準化在法治中的地位與作用，因此為敘述方便，本文對法律文本中的“標準化”與標準化含義的“標準”不作區分，法律文本中檢索所得“標準”的數據包括“標準化”在內。
(三)檢索結果通過對法律文本的檢索，在剔除非標準化意義的用語后，“標準”一詞的分布情況如圖1、圖2所示，具體情況如下:
t1
t2
(四)主要法律領域
上述檢索結果表明，就包含“標準”的法律文本分布而言，行政法、經濟法和社會法共有100件法律文本檢索出“標準”，約占全部法律文本總數的35%，占檢索出“標準”的法律文本總數的89.3%;而論及“標準”在法律文本中出現的頻次，行政法、經濟法、社會法三者相加之和更是占比高達95.68%，憲法、憲法相關法、民商法、刑法、訴訟及非訴訟程序五者合計不足5%。綜合可見，“標準”涉及的主要法律部門即“行政法”、“經濟法”及“社會法”，在這三個部門法里，“標準”的分布又主要集中在以下領域:
(1)環境保護。“行政法”欄收錄的環境保護法律文本共9件，包括:《環境保護法》、《海洋環境保護法》、《水污染防治法》、《固體廢棄物污染防治法》、《大氣污染防治法》、《放射性污染防治法》、《環境噪聲污染防治法》、《防沙治沙法》、《海島保護法》，共檢索出“標準”137次，約占檢出“標準”的全部法律文本總數的12.58%。
(2)安全生產。“行政法”、“經濟法”和“社會法”三個法律部門中均有規范生產安全的法律，如《安全生產法》、《礦山安全法》、《特種設備安全法》、《交通安全法》、《突發事件應對法》、《消防法》、《職業病防治法》、《勞動法》、《勞動合同法》，共檢索出“標準”127次，約占檢出“標準”的全部法律文本總數的11.66%。
(3)標準計量。“經濟法”欄收錄了《標準化法》和《計量法》，兩個法律文本共檢索出“標準”107次，約占檢出“標準”的全部法律文本總數的9.83%。
(4)食品安全。《食品安全法》共檢索出“標準”100次，約占檢出“標準”的全部法律文本總數的9.18%，是全部法律文本中檢索出“標準”次數最多的。不僅如此，該法還設專章(第三章)規定了食品安全標準，條文多達9條(第24～32條)。
(5)能源。“經濟法”欄收錄的能源法包括《煤炭法》、《水法》、《節約能源法》、《可再生能源法》、《清潔生產促進法》，共檢索出“標準”76次，約占檢出“標準”的全部法律文本總數的6.98%。
(6)工程建設。“經濟法”欄收錄有關工程建設的法律文本8件，包括《建筑法》、《公路法》、《鐵路法》、《港口法》、《航道法》、《防洪法》、《電力法》、《國防交通法》，共檢索出“標準”68次，約占檢出“標準”的全部法律文本總數的6.24%。
(7)產品質量。“經濟法”欄收錄了《產品質量法》和《農產品質量法》，兩個法律文本共檢索出“標準”51次，約占檢出“標準”的全部法律文本總數的4.68%。
(8)醫藥衛生。“行政法”欄收錄醫藥衛生方面的法律文本8件，包括《中醫藥法》、《藥品管理法》、《傳染病防治法》、《精神衛生法》、《執業醫師法》、《母嬰保健法》、《國境衛生檢疫法》、《獻血法》，檢索出“標準”47次，約占檢出“標準”的全部法律文本總數的4.32%。
上述八個領域的法律文本中共檢索出“標準”713次，約占檢出“標準”的全部法律文本總數的65.47%。除上述八個領域外，在國防軍事、農林漁牧、網絡安全、教育科技、語言文字、旅游服務、郵政、稅收(環境保護稅)等領域的法律文本中，也都不同程度地規定了“標準”。〔14〕
在其他法律部門中，“標準”一詞出現最多的是《合同法》和《刑法》，分別為17次和16次。需要指出的是，這兩部法律中的“標準”也與上述主要領域的標準有關。例如，《合同法》關于標準的規定主要體現在第62條第1項，有學者認為，這是法律明確規定的借助標準進行合同漏洞補充的最佳例證。〔15〕該項規定的是當事人未就合同標的的質量明確約定時適用標準的問題，與上述產品質量標準、工程建設標準、食品安全標準等都有關系。《刑法》關于標準的規定集中體現在第143條、第145～148條，其中第143條規定的是“生產、銷售不符合安全標準的食品罪”，第145條規定的是“生產、銷售不符合標準的衛生器材罪”，第146條規定的是“生產、銷售不符合安全標準的產品罪”，第148條規定的是“生產、銷售不符合衛生標準的化妝品罪”，分別屬于上述食品安全標準、醫藥衛生標準、產品質量標準的范疇。
二、標準在法律中的地位與作用
在標準化意義上，標準是以科學、技術和經驗的綜合成果為基礎而制定的，標準作為一種規范，目的在于為產品、過程和服務提供符合科學、技術和經驗的規范。〔16〕因此，標準與科學、技術直接關聯。在法律文本中，“技術標準”、“產品標準”、“服務標準”、“質量標準”、“安全標準”、“衛生標準”、“污染物排放標準”等，都表明了標準與科學技術的聯系。法律文本檢索的情況也表明，在法的領域里，法律是否規定標準與其是否需要解決一定的科學技術問題有關。〔17〕
三、標準的憲法地位問題
“憲法”欄10件法律文本，均未檢出“標準”一詞，不僅表明憲法在調整社會關系時無需借助于標準，更表明在我國憲法中，標準與標準化沒有被作為一項國家的基本制度加以規定。這種情形符合大多數憲法的慣例。在世界各國的憲法中，除了韓國以外，都沒有將標準與標準化作為一項國家基本制度加以規定。在一些聯邦制國家，憲法在規定聯邦權力時會涉及標準，其內容主要是明確有關規定度量衡等標準的權力屬于聯邦。
黨的十八大以來，國家治理體系和治理能力現代化作為國家現代化建設的重要內容被提到議事日程上來，并在黨的十八屆三中全會上被確立為全面深化改革的總目標。隨著標準化事業的發展，標準與標準化對于國家治理體系和治理能力現代化所具有的意義必將越來越重要，誠如魏禮群所言，標準化是國家治理和國際交往的重要規則，是國家治理能力現代化的重要標志，也是提高國家治理能力的重要抓手。〔32〕在治理主體〔33〕上，國家治理強調治理主體的多元性以及多元主體共治，我國的標準體系既包括由政府主導制定的標準(國家標準、行業標準和地方標準)，也包括由社會團體制定的標準(團體標準)和企業制定的標準(企業標準)，充分體現了治理主體的多元性。〔34〕在治理客體上，國家治理強調對政治、經濟、文化、社會、生態文明等社會事務的全覆蓋，我國標準體系建設也早已從最初的工業領域擴大到農業、服務業以及政務、黨建等領域，從經濟層面、生態文明建設、社會管理、政府管理等各方面推進法治國家治理。〔35〕在治理目標(效果)上，國家治理旨在有效維護社會穩定和社會秩序，〔36〕標準化的目的是在一定范圍內“獲得最佳秩序，促進共同效益”，〔37〕與國家治理的目標(效果)有著高度的契合性。在治理方式上，國家治理強調制度、法律和政策的綜合運用，其中法治是國家治理的基本方式，〔38〕標準化則是國家治理的另一基本方式;而且，正如本文所指出的，標準對于法調整社會關系具有重要的作用，因此標準在國家治理現代化建設中更具有基礎性的地位。
近年來，隨著我國社會經濟的發展，標準化工作在國家治理現代化建設中的基礎性地位已得到重視。2015年，國務院印發《深化標準化工作改革方案》(國發〔2015〕13號)，提出了標準化工作改革目標和措施，建立了由國務院領導為召集人、有關部委領導組成的國務院標準化協調推進機制和部際聯席會議制度。該方案明確指出，標準化在推進國家治理體系和治理能力現代化中，具有“基礎性”、“倡議性”的作用。在國家治理體系中，標準以其科學性、技術性和合理性有別于以公平正義為價值取向的法律，成為法律之外實現國家治理現代化目標的又一重要抓手。〔41〕從這個角度來說，提升標準的法律位階，賦予標準以相應的法律地位，實屬必要。也就是從這個意義上說，韓國實行標準入憲，建立國家標準制度，值得我們借鑒。
一是鑒于標準在國家治理體系和治理能力現代化中的基礎性和倡議性作用，有必要通過憲法的修訂明確標準的憲法地位。鑒于標準與科學技術有著密切的關系，可以在《憲法》第20條(“國家發展自然科學和社會科學事業，普及科學和技術知識，獎勵科學研究成果和技術發明創造。”)下增設一款，規定“國家發展標準化事業，建立國家標準體系”。
二是鑒于我國標準化法體系分散的情況，有必要制定一部以建立國家標準體系為目標的法律，全面統領標準化工作。我國《標準化法》施行于1989年，長期未修訂，嚴重滯后于標準化事業和社會經濟的發展。我國2017年新修訂的《標準化法》并沒有改變我國標準化立法分散化的總體格局。一方面，《標準化法》不含計量，計量雖然與標準化關系密切，〔42〕但計量與標準分別立法的格局沒有改變;〔43〕另一方面，《標準化法》沒有規定認證認可制度，認證認可作為標準化(標準實施)的一項基本制度，〔44〕其與標準分別立法的格局也沒有變。〔45〕我國2017年修訂后的《標準化法》整體格局與修訂前基本一致，僅限于標準的制定、實施(不含認證認可)和監督管理，并不是一部全面統攬標準化工作的法律。這種情形與我國長期以來形成的標準、計量、認證認可分散的管理體制有關，但從國家治理體系與治理能力現代化的要求來看，有必要建立國家標準體系，將計量、認證認可都納入標準化體制內，并制定一部以建立國家標準體系為目標的法律，以全面統領標準化工作。
