80年代前后的西方行政改革,使得公共管理主體的“劃分很難有明確的界限,因為我們對公共服務概念的理解大大地擴展了。公共服務不僅包括政府的三個分支(即立法、司法、行政)部門,包括聯邦政府、州政府和地方政府三個層次,而且包括非營利部門。

　　一、公共管理與公共行政及“新公共管理運動”

　　關于西方學者對公共管理的看法上的分歧暫且不談,僅就中國學界的研究來說,我國早期歷史文獻中的“行政”是指管理國家政務。當20世紀80年代行政學在中國恢復時,學者們提出:行政管理是伴隨著國家而出現的,有政府才有行政管理。行政是行使國家權力的管理活動,凡不屬于國家機關的管理活動,便不屬于行政。也有一些學者認為:把行政確定為國家機關的管理活動,不僅更符合漢語中行政概念的本意,而且也符合我國憲法對行政概念的界定。長期以來,我國學界主流觀點是把“公共行政(public administration)簡稱行政,是政府依法對國家事務、自身事務和社會公共事務進行的管理活動。這一含義表明:行政的主體是政府,而不是其他社會組織”,“公共行政學又叫行政學、政府管理學”。(注:曾明德,羅德剛:《公共行政學》,北京:中央黨校出版社,1999.2)

　　所以公共管理的主體就成為所有追求為公共利益服務的人員。”(注:張夢中:“美國公共行政(管理)歷史淵源與重要的價值取向—麥克斯韋爾學院副院長梅戈特博士訪談錄”,《中國行政管理》,2000,(11):44.)人們今天所講的公共管理,與名義上稱之的“行政管理”,而實際上的“政府管理”不同,公共管理的主體不僅有政府,而且還包括社會中那些追求為公共利益服務的非政府公共組織。政府管理與公共管理是兩個不同的模式。公共管理是包括政府管理在內的全社會開放式管理體系。政府管理是公共管理的主角,但社會公共事務管理還需若干配角。

　　20世紀80年代前后,西方不少發達國家均出現了大規模的政府再造運動。與之相伴隨的“新公共管理”,其實踐背景正是各國的行政改革及其政府的再造運動。

　　正因為如此,臺灣學者詹中原教授在他主編的書中,加進十分醒目的副標題,即《新公共管理:政府再造的理論與實務》。詹教授在書中寫道:“了解新公共管理的發展歷程及內涵,我們可以發現,公共管理是公共行政學科發展的一部分。”“無論就理論及實務而言,‘公共管理’均是原本公共行政的典范內涵。”(注:詹中原:《新公共管理:政府再造的理論與實務》,臺北:五南圖書出版社,1991.1.)作為特定歷史范疇,無論是從內容還是究其實質,把“新公共管理”的研究看成是公共行政學的分支內容是可以理解的。但絕不能把“新公共管理”與我們所討論“公共管理”混為一談。

　　二、公共管理學是一門新學科

　　既然傳統行政學的研究對象是以政府管理為基本內容的,那末從前面的分析可知,以公共管理為基本內容的一門新學科的建立已勢在必行。

　　正如建立企業管理(學),以此去研究企業管理活動中的一般規律一樣,不論是政府還是非政府的公共組織作為管理主體,人們都可以從他們對社會公共事務的管理實踐中,找出關于研究公共事務管理的一般性規律,這些規律構成了公共管理學的基本內容。誠然,它也會包括政府管理學的內容。企業管理學與公共管理學,有它們共同的規律,這些規律構成了作為研究所有管理活動規律的一部分,但它們也有由于各自研究領域的不同而獲得的特殊規律。探求公共事務管理活動中的一般性規律,實際上在傳統的行政學中早已開始。不過人們誤以為政府管理學的理論與方法是它的全部內容,而這些理論與方法基本上是以“政府為中心”所總結得到的。

　　作為獨立的新學科,公共管理學的理論研究框架是什么?它與公共行政學的研究框架有何異同?構成它的基礎概念又是什么?等等。在編寫《公共管理學》教材時,所有這些都要求我們必須回答,否則《公共管理學》與《公共行政學》會無實質性區別。

　　公共管理包含著兩方面要素:管理性與公共性。從管理性分析,法約爾等早就指出,為實現管理中高效,需要通過“計劃、組織、指揮、協調、控制”等手段,達到資源的有效配置。這樣,“管理是通過計劃、組織、控制、激勵、和領導等環節來協調人力、物力和財力資源,以期更好地達到組織目標的過程。”毫無疑問,公共管理中需要研究計劃、組織、控制等問題,但人們已從大量的《管理學》著作中對此非常熟悉。從公共性分析,對社會公共事務實施管理的主體(政府與非政府公共組織),他們擁有著公共權力,承擔著與企業目標不同的公共責任。這些目標是有效公平地向民眾提供公共產品(服務),維護社會的公共秩序。為了實現目標,公共組織需要不斷制訂與實施,旨在有效增進與公平分配社會公共利益的公共政策(廣義)。為了保證達到這些目的,需要強化公共監督,倡導高尚的公共道德。因此,對公共管理可從兩方面定義:

　　從區別企業管理與各種形式的私域管理出發,公共管理可以定義為:“公共管理是政府與非政府公共組織所進行的、不以營利為目的,旨在追求有效地增進與公平地分配社會公共利益的調控活動。”定義的前半部是區別企業管理,定義的后半部是區別非企業化的私域中一切形式的管理。

　　從公共管理所包括的基本內容出發,公共管理可以定義為:“公共管理是政府與非政府公共組織,在運用所擁有的公共權力,處理社會公共事務的過程中,在維護、增進與分配公共利益,以及向民眾提供所需的公共產品(服務)所進行的管理活動。”

　　同樣,公共管理學可以定義為:“公共管理學是一門研究社會公共事務管理活動規律的科學。具體地講,它要以那些擁有公共權力的公共組織,在維護、增進與分配公共利益,以及向民眾提供所需的公共產品(服務)所進行的管理活動為基本研究對象,它是一門實踐性、綜合性與操作性很強的新學科。”所以,公共管理要研究如下基本內容:

　　公共管理的基礎理論,公共管理系統 公共利益 公共權力 公共責任 公共問題 公共決策 公共產品(服務) 公共資源管理 公共項目管理 公共監督 公共道德 法與公共秩序 倡議管理 公共管理的基本職能(計劃、組織、控制、協調、激勵等)公共管理的改革與發展

　　三、研究公共管理的意義

　　在我國,從名義上稱之的“行政管理”,而實際上的政府管理(包括政府對自身與社會兩個方面的管理)走向公共管理,這確實是理念上的一場變革。從這個變化中,人們容易注重到兩個方面的內容:一是管理主體從僅由政府發展到包括政府、非政府公共組織在內的多元化主體;二是政府把一部分對社會公共事務管理的權力,下放給社會非政府組織,甚至部分公共產品允許私人企業生產。這些結論基本上屬于“新公共管理”的理念。

　　我們認為,推行公共管理實踐的發展,開展公共管理理論研究,更大的意義是推進公共管理的社會化。我們不能從“政府中心論”出發看待這場變革,而要從政府與社會,政府與公民的互動角度進行探索。具體地講,現代公共管理要以一種開放的思維模式,動員全社會一切可以調動與利用的力量,建立一套以政府管理為核心的多元化的管理主體體系。政府不僅要下放權力,更多地是要認真考慮還權于社會,還權于公民。在高度集中的計劃體制下,政府權力太大,剝奪了大量應屬于社會的權力,造成了社會自我管理能力的大大萎縮,使得在如何發揮政府功能與社會功能方面形成巨大反差。

　　我國經濟體制改革、行政體制改革與政治體制改革所面臨的對應目標,應該是經濟改革的市場化、公共管理的社會化與政治發展的民主化。經濟市場化取向,人們對此已有了共識。而行政體制改革基本上還停留在政府機構的改革上,更多地是從政府自身需求安排的,沒有形成政府與社會較好的互動關系。這樣,政府職能定位很難跳出自身設定的圈子。不實行公共管理的社會化,我國行政體制改革就不會徹底。

　　社會的共同事務應由社會自身來做。由政府獨家包攬一切對社會事務實施管理,并在缺乏健全的監督機制,由此所帶來的教訓是極其深刻的。否認政府管理的重要性及在公共管理的核心地位是錯誤的,用政府管理代替公共管理也是行不通的。

　　四、公共管理研究中幾個技術性問題

　　既然公共行政研究的實質是政府管理,它與我們所討論的公共管理是有區別的。而我國研究生專業目錄中,把一級學科定為公共管理,二級學科中包括了行政管理,MPA項目又把人們以往經常譯為“行政管理”的一詞改為“公共管理”,那末為了防止混亂,又能與國際接軌,我們有如下建議:

　　1.把研究生專業目錄中的二級學科“行政管理”改為“政府管理”,英文是否可譯為"Administration of Government"或"Governmental Administration"?

　　2.把研究生專業目錄中的一級學科“公共管理”譯為"Public Administration",與MPA的譯法相同。

　　3.在中文譯為英文的過程中,凡涉及到“行政管理”一詞時,是否可譯為"Administration of Government"或"Governmental Administration"?而涉及到“公共管理”一詞時,均譯為"Public Administration"。

　　4.在中文中凡涉及到的是操作、技術性的“公共管理”一詞,英文均譯為"Public Management",這與新公共管理運動的原意相符。

　　以上這些建議不一定成熟,特別是涉及到中英文翻譯的問題,更需認真斟酌、推敲。建議學界對此展開討論,以求達到共識。