不可否認,中國的反腐之路是一個漸進的、長遠的過程,不可能指望竟一役之功。但是,走政治現代化之路,在現有的“基本制度儲備”下,有針對性地進行充實、完善和鏈接,以形成一個較為完整的反腐制度體系,將會在不太長的時間內,收到明顯的成效。當前,既可行又有現實可能的,應是在反腐的領域里理順黨政關系,清理并補充制定一些法律、法規(guī)(包括政府規(guī)章等),強化執(zhí)法的制度要求,以法治的精神展開并推進這一工作。

　　十六大政治報告指出:堅決反對和防止腐敗,是全黨一項重大的政治任務。現實的情況表明,權力部門和官員隊伍中的腐敗現象尚沒有得到有效的遏止,而且有更嚴重的趨向,以至于執(zhí)政黨為自己敲響了警鐘:不堅決懲治腐敗,黨同人民群眾的血肉聯系就會受到嚴重損害,黨的執(zhí)政地位就有喪失的危險,黨就有可能走向自我毀滅。實事求是地說,多年來,對伴隨著中國經濟體制轉型過程出現的腐敗現象,高度重視的執(zhí)政黨采取了一系列的措施,不僅通過立法手段制定、修正了有關的一些法律法規(guī);在黨內,也制定頒布了為數不少的黨規(guī),包括地方黨組織的眾多的“紅頭文件”。然而,盡管這些措施有力地促進了中國的反腐并收到了相當的了成效,但仍未能更為剛性地阻止腐敗的蔓延。其主要的原因,就是民主監(jiān)督的不充分,在體制上缺少嚴密、剛性的制度鏈。

　　縱觀古今中外的歷史和現實,由權力所產生的腐敗,其有效的防范,只能是對權力的監(jiān)督制約,只能是公開的、程序化規(guī)范化的制度安排而不能寄希望個人的道德自律。依法治國,包括執(zhí)政黨依照法定程序治理國家,不僅是中國政治現代化的必由之路,而且也是有效遏制腐敗的唯一路徑。美國的一位專家經過多年的觀察得出結論說:中國的轉型完全是可以內生的,因為中國已經有了基本的制度儲備(2002.11《南風窗》P20)。包括憲法、刑法、公司法等數以千計的法律法規(guī),以及人民代表大會制度等。問題在于,“基本的制度儲備”還僅僅是一種粗略的框架,在很多的方面存在著空白、模糊和混亂。美國新自然法學派的代表人物富勒教授指出:“空白、模糊、混亂的法律是不道德的法律。”(2003.1.9《南方周末》第五版)因為它給權利的濫用留下了很大的空間。不少地方權力對司法的干擾、并不少見的借企業(yè)改制之名行逃債之實的現象、包括一些“政績工程”的產生過程等等,太多的現實狀況都很好的說明了這一點。就反腐而言,黨內通常采用的“雙規(guī)”也是受到法律界普遍質疑的一種方式,它有沒有法律依據?是不是對人權的一種侵犯?為什么不能直接進入司法程序?各地眾多的“紅頭文件”規(guī)定的這“不準”那“不準”,至于違反之后怎么辦,大都沒有后續(xù)之文。這種法律上的欠缺、以黨組織的行動替代或“填充”司法作為的范式,是無法成功阻擊腐敗的根本原因之一。

　　理順黨政關系,就是在防范和懲治腐敗過程中,嚴格區(qū)分黨內黨外黨紀國法的范疇,以國家的意志實現執(zhí)政黨的反腐主張。

　　相當多的案例顯示了一個常見的程式:查處腐敗先由黨的紀委對犯罪嫌疑人進行調查,或進行“雙規(guī)”取得突破后再將案件移交司法部門處理。雖然這樣的方式也取得了相當的成功,但其弊端也不容輕視。其一,這樣做并不符合法治的精神,任何對違法行為的查處從一開始就應當由司法部門辦理;其二,紀委的辦案結果,往往會對隨后的司法程序產生明顯的影響,不利于司法部門獨立辦案;其三,官官相護的現象在現實中并不少見,紀委的辦案更容易受到權力的干擾,在這一程序中“大事化小、小事化了”不再移交司法部門的情況也曾出現,客觀上形成了一道“保護”與否的“關卡”;其四,對同一案件的重復辦理,加大了反腐的成本。此外,還出現過紀委在處理舉報時,將舉報信退回被舉報人所在機構辦理(往往落入手握重權的被舉報人手中),導致舉報人遭到打擊報復等等情況。所有這些,都是不利于按照依法治國的精神構建反腐制度體系的。在這里,本文絕沒有低估紀委作用的意思。黨的各級紀委在中國的反腐工作中的顯著成績是有目共睹的。筆者的建議是:理順黨政關系,就是要加強和改善黨對反腐工作的領導,就是要作出進一步凸顯紀委作用的制度安排,并依照黨紀治黨、國法治國的法治要求,作出治理范圍的明確區(qū)分及程序、制度的剛性規(guī)范。

　　嚴格地說,黨的紀委只應管轄黨員和黨的組織集體違犯黨紀的行為,因此,有必要按照黨的“憲法”——黨章清理及補充制定較為完整的紀律規(guī)章,并將之與國家的法律加以區(qū)別。在憲法和法律范圍內活動,是執(zhí)政黨依法治國的基本要求。因此,黨組織的規(guī)章不僅不能與憲法和法律相沖突,而且不應涵蓋法律的范疇或與之交叉。凡由法律規(guī)定的,黨的紀律規(guī)章除可作鏈接性的規(guī)定外,不應再有其他的規(guī)定。以避免出現黨員領導干部違法先由黨內審查再交司法處理等情況而越過法定的程序。治理范圍明確區(qū)分后,黨的紀律處分應該而且只能夠是黨章所規(guī)定的,凡有違法嫌疑的,就應當直接由司法機關介入查處。那么,在現體制下,黨的紀委除了管轄黨紀監(jiān)察和處治外,如何組織協(xié)調反腐敗工作而凸顯其作用呢?

　　筆者曾在“合二為一”一文中提出了一個實驗型的制度設計,即黨的紀律檢查委員會應與檢察院合署。眾所周知,中國反腐的主要力量是黨的紀委、檢察院和政府的監(jiān)察部門。現實的狀況表明,紀委和檢察院在中國的反腐工作中發(fā)揮了最主要的作用。其機構的主要功能也在于此。而紀委目前與之合署的監(jiān)察部(廳、局),由于種種原因,包括在執(zhí)法功能存在諸多的局限,導致其在反腐過程中尚未能建構重大的權威。一般民眾甚至都不知道它的存在。為進一步發(fā)揮紀委的作用并在反腐領域里依法行政,將其與檢察院合署是為最有效的辦法之一。合署之后,紀委除分出少數的人員專司黨紀監(jiān)察外,其主要力量,應具有檢察官的雙重身份,對于以身試法的腐敗官員或其他人,直接進入司法程序進行查處。很顯然,這是以法定程序治理國家的的一種嘗試,除了有效地加強黨對反腐的領導之外,還能避免過去曾出現的紀委辦案時可能無法面對法律的尷尬。更重要的是,這是以國家意志實現執(zhí)政黨主張的一種制度銜接。

　　建立反腐制度體系,需要清理充實有關的法律法規(guī),實現制度的鏈接。目前最迫切的是建立權力制衡監(jiān)督制度和責任追究制度。

　　十六大政治報告對建立結構合理、配置科學、程序嚴密、制約有效的權力運行機制作了原則性的論述。提倡三權分立是不太現實的,但應當借鑒人類政治文明的有益成果,導入權力制衡的觀念。根據十六大報告的論述以及中國的現行體制,我們可以作這樣的設想:一、充分發(fā)揮黨委和人大常委的權力核心及其對行政司法執(zhí)法機關的監(jiān)督作用,實行黨委委員、人大常委委員的常任制。只有實行了這種常任制,黨委委員和人大常委委員才能在實質上充分地行使黨章和憲法所賦予的權力;才能在推進中國民主進程的同時,對行政司法執(zhí)法權進行有效的監(jiān)督和制約。二、以法治精神和剛性的制度規(guī)定權力運作的程序,以程序制約權力。這方面至少要包涵如下幾點:其一,執(zhí)政黨(包括它的各級黨委)的主張必須通過國家機構予以實現,而不應直接施諸予公民;其二,權力運作程序必須是公開的,并帶有相互制衡的性質,其信息必須向公眾披露;其三,除涉及由明文規(guī)定的國家機密外,權力運作的過程也必須是公開的,包括重要事項的決策及官員的考核任免,甚至公眾可以自由旁聽有關的會議(這一點在技術上也不難做到)。三、通過制度安排(如行政法、預算法、司法審查制度、官員任免條例及責任追究制度等等)切實落實人大、政府、法檢部門的相互制衡關系,進一步發(fā)揮政協(xié)以及工會等組織的監(jiān)督制衡作用。特別是對于習慣被稱為四大領導班子之一的人民政協(xié),其參政議政和監(jiān)督的職能,在制度上要有剛性的保證。

　　建立責任追究制度尤其是反腐的當務之急,許多在反腐工作中難以解決的問題,都將會由于這一制度的存在而迎刃而解。如前所述,你有很好的制度、規(guī)定了很嚴密的程序,他不執(zhí)行怎么辦?重大決策失誤,責任官員不受任何處分,或照樣仕途坦順、或異地做官,又怎能遏制濫用權力的官場行為?又例如司法人員在查處腐敗案件時會受到上級官員的說情甚至干預;重要官員甚至一級組織為保護地方或部門的利益干擾案件的辦理等等。對于所有這些腐敗現象或蘊造腐敗的現象,都可以而且在一定意義上是只能夠通過責任追究制度加以解決,以其明確的規(guī)定進行懲治。這樣也將大大地提高腐敗作為的成本。當然,責任追究制度很難由一部單行的法律或規(guī)章所囊括,它應當存在于各相關的法規(guī)之中,相互間有邏輯性的鏈接;它必須摒棄“空白、模糊和混亂”。下面,本文即就這一制度的“設計要求”,提出一些初步的設想。

　　責任追究制度本質上就是要強化執(zhí)法的制度安排,它必須是剛性的和體系性的;除對直接責任人進行處治外,對于相關的人員,要追究其連帶責任。

　　建立責任追究制度有利于杜絕法規(guī)上的“空白、模糊和混亂”,充分有效地遏制不承擔責任后果的作為甚至犯罪。責任追究制度應當在以下三個層面體現它的剛性要求和體系性的鏈接。

　　一、對責任人延續(xù)性的懲治規(guī)定。黨章規(guī)定的紀律處分分別有警告、嚴重警告等五種;行政規(guī)章也有包括撤銷職務、開除公職等相應的規(guī)定;有關的法律規(guī)制對包括行政不作為在內的失職、瀆職等過失或犯罪行為都有(盡管是不嚴密的)界定和處治條款。但是僅有這些是不夠的,不足以懲戒責任人。必須建立延續(xù)性的懲治規(guī)定。例如就黨內而言,可以規(guī)定:凡被嚴重警告的在若干年內不得晉升職務;被撤銷黨內職務的在若干年內不得擔任相應職務;凡留黨察看的必須同時撤銷黨內職務并建議有關部門撤銷其行政職務;被開除黨籍后若干年內不得重新入黨。在有關的法律和行政規(guī)章中可以規(guī)定:因過失而引咎辭職或被撤銷職務的、瀆職尚未構成刑事犯罪的都分別在相當時期內不得擔任相應甚至是低一級的職務。此外,對凡是受到刑事處分的責任人,也可做出相似的規(guī)定。等等。

　　二、摒棄法律規(guī)章中存在的盲區(qū),對失職、瀆職、違規(guī)(包括違反規(guī)定程序)、重大過失等作出剛性的界定和懲治規(guī)定。比如因重大決策失誤導致重大經濟損失(可量化并可通過在執(zhí)行時間上有伸縮性的司法解釋予以處理——以便適時調整)或其他危害的;不執(zhí)行或違反制度的;甚至行政不作為或不履行職務職責的等等,都要有明確的懲治規(guī)定。否則,這種“空白”將導致權力運作的失控。就以“黨政領導干部選拔任用工作條例”來說,它的很多規(guī)定和“不準”都欠缺剛性的相關處分條文,權力官員不執(zhí)行甚至公然違反又怎么辦?因此它的約束力是相當有限的。同理,在司法方面,則要對那些尚還“模糊”的法律規(guī)定進行清理和補充、修訂,最大限度地清除盲區(qū),形成剛性有效的體系。

　　三、建立連帶責任追究制度。不追究連帶責任的制度是不完善的,在上級官員和有影響力的人物及組織的干擾、庇護下,制度將得不到有效的執(zhí)行。很簡單,在一些官員或權力機構不執(zhí)行、違反制度規(guī)定甚至胡作非為的情況下,它的上級領導及有關部門不采取有效的干預、處治措施,必將放任甚至縱容責任人的違規(guī)違法行為,這本身就是一種違規(guī)甚至犯罪(如失職、瀆職等)。許多提拔重用腐敗份子、干預干擾對腐敗案件的查辦、以及不承擔應負責任等現象的產生,都與這一制度的缺位有關。連帶責任追究制度應當具備以下幾個構成要素:(一)明確的界定。如當下一級官員、組織出現腐敗問題或者其他違規(guī)違法行為時,其上級主管官員應負的責任(例如必須及時處置、如不及時處置要承擔相應的行政、法律責任);干預干擾有關部門查處辦案時應負的責任;監(jiān)督不力的領導責任等等。(二)嚴密的運作程序。一方面,例如鄉(xiāng)一級官員出現問題時,縣一級主管機構應當及時查處,否則地市一級就必須介入,以處理縣級機構的不作為或庇護行為,環(huán)環(huán)相扣,不留空間;另一方面,在根據所界定的問題引入紀檢監(jiān)察或司法程序方面、在查處連帶責任的具體作為等方面,都要有明確的程序規(guī)定。(三)剛性的懲治規(guī)定。根據連帶責任的大小、危害程度以及是否違法等,予以確定。

　　反腐敗不僅關系到執(zhí)政黨的生死存亡,也關系到國家的發(fā)展、社會的穩(wěn)定。如果不以法治的精神,走從根本上遏制的政治現代化的道路,僅靠一些修修補補的“政策”、措施,或寄希望于政治動員的方式以及道德自律,是不可能完成這一復雜、艱巨的任務的。我們相信,已經具備了執(zhí)政黨意識的中國共產黨,必將能夠順應民心,推動并最終完成這一艱巨的工程。

　　附言:

　　身為“七七級”的一員,似乎注定了會具有憂國憂民的“劣根性”。記得當年還在校園,同學之間就為計劃經濟、市場經濟孰優(yōu)孰劣爭得面紅耳赤,甚至提到了“社會主義市場經濟”的概念。當時開放的環(huán)境,剛剛涌入的西方思潮,一批眼界開闊、文革間被流放到廣西的激情教師的感染,使我們這些在政治動員體制下成長起來的青年學子更加堅定了以天下為使命的責任感。這種“錯位”,貫穿了我的大半生,至今不悔。平民的生活,伴隨著改革開放的每一個階段,使我對中國的民主、改革進程,有了更為深刻的、平民化的體驗和思考。哪怕僅僅是作為一種“錯位”的興趣,我也盼望著能把我的一些思考整理出來,提供給有相同志趣的人們一同探討,也盼望其中可能有用的部份,能夠為政府的改革工程提供參考