摘要 隨著我國政治民主化程度日益提高，公民參與政府公共政策的制定也越來越頻繁。公民的參與為提高公共政策科學性和民主性發揮了重要作用。但是，公民在參與過程中與政府決策權發生的矛盾沖突也愈演愈烈，通過制度設計緩和二者矛盾成為急迫解決的問題。本文將通過對政府決策權與公民參與權二者矛盾的深入分析，提出解決這種沖突的可行性方案。

　　關鍵詞 政府決策權 公民參與權 沖突 協調 公共政策

　　案情回放：2006年，南京市政府通過微博傳出決定在城西干道將高架橋改為隧道，并向廣大市民征求意見。一時間，消息在整個南京城傳開。據悉，南京城西干道建設之初計劃使用壽命為50年，目前才使用17年，而如今又要斥資23億將其改為隧道，由此引發了各方的猜測和質疑。同時，政府相關部門也召開了相關的新聞發布會，并開通政府信箱、電子郵件等多種方式征求公民意見。大部分市民認為，這項工程不但浪費納稅人的錢，而且施工期間也會造成新的交通癱瘓，至于新建的隧道是否能解決交通問題也有待考證。終于，在2012年年初，南京市政府在爭議、反對和疑問聲中仍然決定啟動“橋改隧”工程。雖然事情已經塵埃落定，但此事件中政府決策權和公民參與權博弈背后的哲學值得我們去深入思考。本文將從政府決策權與公民參與權的角度研究此事件中政府、公民之間利益的沖突與制度的協調。

　　一、政府決策權與公民參與權的沖突

　　在南京“橋改隧”事件中，公眾的反對聲不斷，但南京市政府最后仍就一意孤行決定啟動項目。據了解，許多南京市民通過各種渠道表達了對該項目的質疑，但至始至終南京市政府都未對公眾的質疑作出滿意的答復就冒然上馬該項目，未免有失妥當!我們不禁要問：南京市政府對公眾的訴求是否有過考量?公眾的參與在政府決策中到底發揮了多大的作用?公眾的利益在決策中占有多大的比重?這些問題的背后是政府決策權與公民參與權的矛盾沖突。其實，無論是政府還是公民，他們都面臨著兩難的局面，具體表現為：

　　(一)政府試圖通過公民參與提高決策的科學性、民主性，但同時又擔心公民過度的參與和非理性的表達方式影響決策的效率和質量，甚至誘發動亂

　　如今，世界各國民間智庫在國家管理中發揮著越來越重要的作用，政府也逐步意思到民間智慧的潛力和力量。因此，世界各國政府也都在不斷的鼓勵公民和民間智庫參與國家管理、決策，以提高管理、決策的科學性，同時，這也順應了世界政治民主化的發展趨勢。從這點上說，南京市政府發微博求建議的做法還是值得肯定的。但是，政府也擔心公民過度的參與會引發一系列問題：

　　1.公民過度的參與和非理性的表達方式容易誘發群體性事件，甚至政治暴動，影響社會和國家的穩定。道格拉斯·諾斯在《西方世界的興起》提到：“一個有秩序的社會的必要條件集中體現為一組成為的或不成文的競賽規則”。就目前我國情況而言，我國尚未建立一套完整的公民有序參與制度，如果大量的民間力量過度參與且利益得不到實現時，極易爆發群體性事件，甚至會被政治勢力煽動利用成為服務于政治的工具，這對我黨和社會的穩定是極其危險的。這類例子在國外比比皆是，政府不得不考慮。

　　2.公民過度的參與影響行政決策效率。首先，政府要向公民闡述決策的方案、可行性，以及應付公民可能提出的問題等等，都要花費大量的時間、人力、物力，如此就有可能錯失決策執行的最好機會。其次，“人多嘴雜”、“眾口難調”進一步降低行政效率。知情面越廣，個人訴求就越多，政府就要花費更多的時間去尋求政府和公民利益的平衡點，但是任何一項行政決策都不可能顧及到每個群體，因此勢必會使得某一部分群體利益受損，政府又會引起部分人的不滿。正如某位建委官員說的：“我們努力做個‘好人’，但總會成為‘壞人’”。所以，部分政府選擇效率優先，“關起門來自己搞”，也是出于這樣的考慮。最后，領導干部也有自己的算盤。目前，我國官員績效考核標準“數字化”，迫使政府官員必須在其任期內作“搞些工程”，因此對政府官員來說，效率是永恒的第一。所以，公民過度參與行政決策不但拖延時間，影響行政效率，更影響官員的績效考核成績，這也是絕大多數政府官員不愿公民參與行政決策的原因。

　　3.公民過度參與影響行政決策質量。約翰·克萊頓·托馬斯認為：“對公民參與最嚴厲的指責集中在公民參與造成了公共政策的扭曲……公民常常不具備參與公共政策制定政策質量的知識和常識;公民參與可能會導致公共項目運作成本的增加;公民過度參與會阻滯改革創新;很多代表特定群體的公民在受邀參與公共決策后追逐特殊的利益，從而導致了更廣泛的公共利益的缺失”。正如南京市建委某位官員說的：“民眾或許不知道，城市隧道現如今成為城市規劃發展的一個方向，歐美等發達國家也在朝著這個方向發展，城市隧道被國外專家認為是城市規劃最為科學的做法。這些專業性很強的項目一般不太適合廣泛的討論，因為不是每個人都具備專業知識”。法國大思想家盧梭也認為：“公意只著眼于公共的利益，而眾意則著眼于私人的利益，眾意只是個別意志的總和。但是，除掉這些個別意志間正負抵消的部分而外，則剩下的總和仍然是公意，如果人民能夠充分地了解情況并進行討論時，公民彼此之間沒有任何勾結，那么從大量的小分歧中總可以產生公意，而且討論的結果總是好的但是當形成了派別的時候，形成了以犧牲大集體為代價的小集團的時候，每一個這種集團的意志對它的成員來說就成為公意，而對國家來說則是個別意志;這時人們可以說，投票者的數目已經不再與人數相等，而所得的結果卻更缺乏公意最后，當這些集團中有一個是如此之大，以至于超過了其他一切集團的時候，那么結果也就不再有許多小的分歧的總和，而只有一個唯一的分歧;這時，就不再有公意，而占優勢的意見便只不過是一種個別的意見。”

　　(二)公民希望政府能為其提供表達自身利益訴求的機會，但又擔心其參與形式化

　　“政策的制定本質上是社會各階層、各利益團體和人民群眾反映和表達自己愿望和要求，促使政策制定者制定政策予以滿足的過程”。所以，不同的利益群體和社會成員為實現自己的利益要求，迫切的希望將自己的意志輸入政治系統。但是，行政決策不可能涉及到各個群體利益的方方面面，公民參與前的期望和參與后的結果之間造成的心理落差往往會使得公民感到自己的參與流于形式。比如，我國的聽證制度即是一例。聽證制度，是政府為公民提供政治參與、提高決策科學性和民主性的一項制度。但是，在相當長的一段時間內乃至現今，聽證會有時成為決策者強加意志于民的不聽不證的聽證會，有時成為未經聽證先有結果的不聽而證的聽證會，有時成為聽證筆錄與決策結果完全不一致的聽而不證的聽證會。長此以往，“價格聽證會”變成了“漲價發布會”、“處罰聽證會”變成了“處罰公告會”，公民政治參與的積極性被極大的扼殺。長期如此，公民必將形成“民眾參與是形式，決策政府早已定”的慣性思維，對于構建民主政治框架是十分不利的。因此，政府對公民過度參與的擔憂往往產生政府行政不公開、公開聽證程序化、公民參與形式化等現象，這些現象導致公民政治不參與。長此以往，公民參與權與政府決策權的矛盾交替上升，惡性循環。

　　二、政府決策權與公民參與權的協調

　　中國傳統行政文化強調政府的萬能性，忽視了公民的參與權。因此，我國的政治體制在相當長的一段時間內帶有嚴重的封閉性，給國家、社會和公民帶來了諸多詬病。隨著社會主義市場經濟的確立和行政體制的改革，尤其是加入世界貿易組織以后，對我國的政府決策透明度、公民政治參與度提出了更高的要求。就目前形勢而言，我國政府正向：從人治走向法治、從集權走向民主、從封閉走向開放。但是，仍有許多需要完善和改革的地方。筆者通過以上關于政府決策權與公民參與權的沖突分析，認為我國緩解這對矛盾還需要從以下方面入手：

　　(一)政府應鼓勵公民和民間智庫參與，并引導他們有序參與

　　“最偉大的智慧往往來源于大眾”。在美國，存在著大量的民間智庫，他們以其專業、職業或理想的趨同性組成了一個個龐大的智力群體，為美國的行政決策乃至國家倡議提供了寶貴智力支持，就連總統也會不定期的走訪、問計于智庫之間。公民和民間智庫的參與不僅為政府的行政決策提供了智力支持，也彌補了代議制的缺陷，拉近了政府與公民的距離，保證了公民訴求在輸入國家政治系統過程中的完整性、原始性。但是，也應該看到公民和民間智庫也會因為其專業知識、個人利益、風俗習慣的限制影響他們的參與。作為政府，應首先明確政府是公共政策制定和執行的主導者，同時對專業性很強的領域應給予詳細講解或者對參與者適當的培訓，提高他們政治參與的深度，并逐步開放參與的范圍和等級。

　　(二)政府應逐步建立決策說理制度

　　對于許多專業性較強的公共政策，由于公民不具備相關的專業知識，對于政府作出決策的緣由不了解，容易引發公民對政府決策的質疑和猜想。在現階段，我國各級政府決策普遍缺乏說理部分，只做不說的做法不但不足以說服公民，而且還會進一步加劇公民與政府的矛盾。因此，在今后政府的決策中，各級政府不但要民主決策，更要通過各種渠道、途徑告知公民政府作出如此決策的理由、依據和目標，取得利益得不到充分體現的公民的理解，緩和二者的矛盾。

　　(三)建立獨立專家制度

　　目前，重大公共決策的調研、評估、決策中，聽取相關領域專家的意見已成慣例。但是，隨著這些年專家學者逐步被利益集團“綁架”，獨立專家的獨立性備受廣大公民的懷疑。如今，獨立專家庫逐步在各國興起，為我國建立該項制度提供了有益借鑒：獨立專家由公民、政府共同在各個領域的專業人士中推選產生，并公布其身份背景，組成專家庫，并制定專家庫使用規則;一旦有重大決策需要使用專家庫成員，由公民代表、政府共同抽簽產生，對可能影響獨立的專家應當回避;專家庫成員在重大決策評估、調研后得出的結論必須向民眾公布、說明，對專業性較強的領域，應當詳細解釋;專家庫成員在調研、評估中接受公民的監督，發現存在影響獨立性的成員，必須回避或棄用;專家庫成員調研、評估項目的費用由中央財政撥付，避免對地方政府產生依賴性，影響其獨立性;對于專家庫成員故意或多次過失出具錯誤意見導致重大決策失誤后果的，不追究其法律責任，但應當罷免其成員資格。

　　三、結語

　　整個社會和公共管理者都應當保障、尊重公民的參與權，通過各種渠道爭取最廣泛群體的參與。同時，公民廣泛的參與也會帶來諸多消極性，公共管理者應當在遵循科學、真理的基礎上，最大可能的考慮最大多數群體的利益訴求;在有多種選擇的情況下，嚴格依照比例原則，將損害減少到最低，實現利益最大化。因此，為了促使公民參與優勢最大化和風險最小化，公民需要激情、有序的參與，政府需要理性、平衡的抉擇。