摘要：目前國際上采用集中采購的國家有美國、阿根廷等。分散采購模式是指各使用單位自行進(jìn)行的政府采購的模式。其過程是由使用單位向財(cái)政部門上報(bào)采購預(yù)算計(jì)劃,獲得批準(zhǔn)后由使用單位按政府采購的原則自行采購。

　　關(guān)鍵詞:倡議管理;政府采購;采購模式;采購門檻

　　政府采購因其在社會的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中規(guī)模龐大,對國民經(jīng)濟(jì)起著重要的調(diào)節(jié)作用,向來是政府調(diào)控宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的一種重要手段。在全球化、信息化和知識經(jīng)濟(jì)的大背景下,我們很有必要從公共部門倡議管理的視角來對我國政府采購的模式及其相關(guān)的內(nèi)容進(jìn)行探討,將政府采購公共財(cái)政的短期效益和長期效益有機(jī)地結(jié)合起來,探索出一種適合中國國情的政府采購模式。

　　一、政府采購與倡議管理政府采購制度最早形成于18世紀(jì)中葉,以美國1761年頒布的《聯(lián)邦采購法》為標(biāo)志,距今已經(jīng)有200多年的歷史。而我國政府采購的起源,根據(jù)財(cái)政部的說法,“其制度建設(shè)和試點(diǎn)推進(jìn)的工作,應(yīng)該論文是從1995年上海市對財(cái)政專項(xiàng)安排的設(shè)備購置,采用政府采購員的辦法時(shí)開始的。”[1]242003年實(shí)施的《中華人民共和國政府采購法》將政府采購定義為:“各級國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織,使用財(cái)政性資金購買依法制定的集中采購目錄以內(nèi)的或者采購限額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物、工程和服務(wù)的行為”。

　　[2]由于政府采購本身所具有采購資金來源的公共性,采購范圍的廣泛性,采購規(guī)模巨大,采購的政策性、非營利性和采購管理的公開性等特征,其操作效果如何,會對一個(gè)國家的整體經(jīng)濟(jì)狀況和社會狀況產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。加之在經(jīng)濟(jì)全球化的背景下,為了增強(qiáng)國際競爭力,我國已向亞太經(jīng)合組織承諾于2020年開放政府采購市場。

　　加入世貿(mào)組織以后,作為一國在市場經(jīng)濟(jì)中最大買主的政府,其行為就不僅會對本國的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生影響,而且會影響到一個(gè)地區(qū)乃至全球的經(jīng)濟(jì)走向。因此非常有必要從一個(gè)動(dòng)態(tài)的、全局的、長遠(yuǎn)的、持續(xù)的角度來看待我國的政府采購,而倡議管理恰恰符合了這樣的要求。

　　倡議管理這一概念最初來源于私營企業(yè)部門,美國學(xué)者安索夫(Alfred Chandler)1962年發(fā)表專著《倡議與結(jié)構(gòu)》,成為現(xiàn)代企業(yè)倡議管理理論的研究起點(diǎn)[3]12。此后,許多學(xué)者積極參與倡議理論的研究,形成了各種不同的流派。國內(nèi)著名學(xué)者周敬偉教授認(rèn)為:“倡議管理是組織確定其使命,根據(jù)組織外部環(huán)境和內(nèi)部條件設(shè)定組織的倡議目標(biāo),為保證目標(biāo)的正確落實(shí)和實(shí)現(xiàn)進(jìn)行謀劃,并依靠組織內(nèi)部能力將這種謀劃和決策付諸實(shí)施,在實(shí)施過程中進(jìn)行控制的一個(gè)動(dòng)態(tài)管理過程。”[4]75公共部門的倡議管理始于20世紀(jì)80年代, 作為“新公共管理運(yùn)動(dòng)”的一個(gè)重要組成部分,強(qiáng)調(diào)組織與環(huán)境之間的相互作用,允許對環(huán)境進(jìn)行考察,以選擇通過一定的付出可以獲得最大利益的目標(biāo)。

　　波齊曼和斯特勞斯曼在《公共管理倡議》一書中認(rèn)為公共部門倡議管理具有如下基本特征:關(guān)注長期;將長期目標(biāo)和近期目標(biāo)整合成一個(gè)連貫的層級;認(rèn)識到倡議管·65· 理和計(jì)劃并不是自行貫徹的;采取一種外部觀點(diǎn),強(qiáng)調(diào)不是去適應(yīng)環(huán)境,而是期待和塑造組織的變遷。公共部門由于環(huán)境因素、交易因素、組織內(nèi)部運(yùn)作方式的不同,倡議管理的作用與私營部門相比,更具有長遠(yuǎn)性和全局性的特點(diǎn),因此就更有必要分析和指導(dǎo)政府采購這種涉及范圍廣、牽扯利益多、持續(xù)時(shí)間長的政府行為。

　　二、倡議管理下的政府采購模式的探討(一)政府采購的一般模式政府采購的模式作為實(shí)施政府采購的組織管理形式,根據(jù)我國《政府采購法》第七條的規(guī)定:政府采購實(shí)行集中采購和分散采購相結(jié)合的原則,集中采購的范圍由省級以上人民政府公布的集中采購項(xiàng)目確定。

　　[2]由此可以看出,政府采購模式有集中采購、分散采購與兩者相結(jié)合這三種。集中采購模式是指本級政府的采購均由一個(gè)專門從事采購的部門負(fù)責(zé),不允許單位自行采購。其采購的過程為:使用單位向財(cái)政主管部門上報(bào)采購計(jì)劃,待采購計(jì)劃被批準(zhǔn)后由政府采購部門負(fù)責(zé)安排采購,采購項(xiàng)目結(jié)束后由使用單位進(jìn)行驗(yàn)收,采購資金由財(cái)政部門直接向供應(yīng)商、承包商支付[1]24。實(shí)行集中采購有助于形成政府采購的規(guī)模效應(yīng),減少采購的中間環(huán)節(jié),提高政府采購資金的利用效率,便于政府采購政策的實(shí)施和政府采購目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

　　分散采購最大的優(yōu)點(diǎn)是靈活,使用單位可以根據(jù)自己的要求確定采購的物品,尤其是適用于緊急狀態(tài)下的政府采購,但是它有很多的不足之處。國際上只有英國、日本等少數(shù)國家在一定程度上采用這種模式。集中采購與分散采購相結(jié)合模式,是指一部分采購由一個(gè)部門統(tǒng)一負(fù)責(zé),一部分采購由各個(gè)需求單位自行負(fù)責(zé)的采購模式。現(xiàn)在越來越多的國家采用這種模式,在大的方向上具有集中的趨勢,是以公共投資為主,便于避免重復(fù)建設(shè)造成的浪費(fèi); 而一般的小規(guī)模政府消費(fèi)品的采購則是以分散采購的方式,便于發(fā)揮其靈活性。

　　這種模式不是對集中采購和分散采購的簡單折衷,而是集它們的優(yōu)勢于一身,但其本質(zhì)還是集中采購。(二)倡議管理思維下的政府采購模式在全球化、信息化和知識經(jīng)濟(jì)的大背景下,公共部門必須以倡議眼光思考自己的職能、角色、地位、組織結(jié)構(gòu)和與社會的關(guān)系,確定組織面臨的環(huán)境和組織發(fā)展的長遠(yuǎn)目標(biāo),提高自身競爭力。而政府采購作為公共組織與外界環(huán)境進(jìn)行物質(zhì)交換的一種重要方式,在公共部門的整個(gè)運(yùn)作過程中起著舉足輕重的作用。倡議管理視角下的政府采購要求將政府采購的長期目標(biāo)和近期目標(biāo)整合成一個(gè)連貫的層級,認(rèn)識到關(guān)于政府采購的倡議計(jì)劃不是自行貫徹的,在這個(gè)過程中需要多方面的努力,要有一種外部觀點(diǎn);對于政府采購不是被動(dòng)地適應(yīng)環(huán)境,而是要積極地塑造組織的變遷,在變化的環(huán)境中擁有主動(dòng)權(quán),同時(shí)由于公共部門的特殊性,還要充分考慮到政治權(quán)威的影響。

　　倡議管理有一個(gè)基本性的要求即給組織正確的定位,以面對未來日益增長的不確定性。具體到政府采購上,既要給政府采購一個(gè)倡議定位,使其能夠最大程度地發(fā)揮公共財(cái)政的效益,更好地服務(wù)社會,同時(shí)又要增強(qiáng)公共組織抵御社會不確定風(fēng)險(xiǎn)的能力。因此必須用倡議的思維來考察政府采購的內(nèi)外部環(huán)境,用系統(tǒng)的方法審視環(huán)境變化與組織的長期情況。綜上所述,分散采購模式達(dá)不到政府采購倡議思維的要求,因其沒有統(tǒng)一的規(guī)劃,采購單位分散,不能從倡議上進(jìn)行統(tǒng)一,但是完全集中的政府采購又不適合我國經(jīng)濟(jì)水平參差不齊、地區(qū)差異巨大的現(xiàn)實(shí)國情。

　　因此采用集中采購與分散采購相結(jié)合,以集中采購為主,分散采購為輔,是一種比較理想的采購模式,既能夠從倡議管理思維下進(jìn)行操作,又符合我國的具體國情。在實(shí)際操作中對于集中采購和分散采購相結(jié)合的這種模式,采購門檻的設(shè)定十分重要。所謂采購門檻,是指政府采購達(dá)到一定規(guī)模后,必須由政府進(jìn)行統(tǒng)一招標(biāo)采購的最低限額。在國際上,采用結(jié)合采購模式的國家根據(jù)各自的具體情況設(shè)定采購門檻,門檻高的分散采購的成分多一些,門檻低的集中采購的成分多一些。由于我國各地之間的財(cái)政狀況及經(jīng)濟(jì)水平存在較大差異,加之我國的政府采購還處在起步階段,現(xiàn)行的政府采購法沒有對采購門檻作統(tǒng)一的要求。但是從倡議管理的角度來看,對采購門檻的設(shè)定十分重要