摘要：“村委會存在的主旨是以村民為根，以自治為本;而農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的存在主旨是以土地為根，以土地等財產(chǎn)的集體所有為本。”因此，筆者認為，在城中村改造中，在存在村委會和集體經(jīng)濟組織的情況下，應由城中村集體經(jīng)濟組織行使集體土地所有權(quán)，村委會對其經(jīng)濟活動行使監(jiān)督作用。

　　一、城中村改造中集體經(jīng)濟組織面臨問題研究的背景

　　2010年1月，廣州市出臺了《關(guān)于加快推進“三舊”改造工作的意見》，提出遵循政府主導、市場參與的原則，力爭用10年時間基本完成全市“三舊”(主要是舊城區(qū)、城中村、舊廠房)改造，用3年至5年時間基本完成位于城市重點功能區(qū)的舊城成片重建改造工作，基本完成楊箕、琶洲、冼村、石牌、三元里等52條“城中村”以整體拆除重建為主的全面改造工作，以及不符合城鄉(xiāng)規(guī)劃的舊廠房搬遷改造工作。

　　“2008年8月，琶洲村琶洲經(jīng)濟聯(lián)合社向琶洲村全體社員公告琶洲村改造及拆遷補償方案提請表決，得到了該社2/3以上的社員表決通過，該方案也經(jīng)相關(guān)部門審批通過。在拆遷過程中，房屋產(chǎn)權(quán)人馮某某、胡某某成為“釘子戶”。2010年9月7日，琶洲經(jīng)濟聯(lián)合社以宅基地使用權(quán)糾紛為由向法院提起民事訴訟，要求收回馮某某、胡某某的宅基地使用權(quán)。2011年，法院作出一、二審判決，琶洲村聯(lián)合社有權(quán)收回兩被告的宅基地使用權(quán)。而后馮某、胡某因拒不履行法院已生效判決，被海珠區(qū)法院依法予以強制執(zhí)行，法院將他們的三棟宅基地使用權(quán)強制收回，交給琶洲經(jīng)濟聯(lián)合社。”

　　在廣州市越秀區(qū)楊箕村改造中，此類糾紛也在發(fā)生。“2011年5月25日，越秀區(qū)楊箕‘城中村’改造糾紛案首批8起審結(jié)宣判。其中楊箕股份合作經(jīng)濟聯(lián)社(下稱經(jīng)濟聯(lián)社)狀告‘釘子戶’案件6起，判決結(jié)果均為釘子戶敗訴;而村民狀告經(jīng)濟聯(lián)社案件2起，由法院裁定駁回起訴。”

　　上述城中村改造過程中出現(xiàn)的糾紛雖然通過司法程序得到解決，并且都是城中村集體經(jīng)濟組織勝訴，但是關(guān)于集體經(jīng)濟組織在城中村改造過程中的一些問題，依然存并亟待解決。

　　二、城中村改造中集體土地所有權(quán)歸屬之爭

　　(一)城中村集體經(jīng)濟組織對集體土地所有權(quán)享有管理經(jīng)營權(quán)

　　在上述提及的琶洲村城中村改造糾紛案件中，被告就原告的主體資格及其對涉案房屋范圍內(nèi)土地權(quán)屬享有權(quán)利存在異議，主張原告的主體資格不適格，無權(quán)提起訴訟。究竟城中村集體經(jīng)濟組織能否在城中村改造中對集體土地享有所有權(quán)，我國《憲法》、《民法通則》、《土地管理法》和《物權(quán)法》對農(nóng)村土地集體所有權(quán)都有明確規(guī)定。

　　《憲法》第10條規(guī)定：“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有;宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有”?！睹穹ㄍ▌t》第74條第1款規(guī)定：“法律規(guī)定為集體所有的土地和森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等為勞動群眾組織所有的財產(chǎn)，屬于勞動群眾集體所有。”第2款規(guī)定：“集體所有的土地依照法律屬于村農(nóng)民集體所有，由村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社等農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟組織或者村民委員會經(jīng)營管理。”《土地管理法》規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體土地所有的，由村集體經(jīng)濟組織或村民委員會經(jīng)營、管理;已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個以上農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟組織所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟組織或村民小組經(jīng)營、管理;已經(jīng)屬于鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體經(jīng)濟組織經(jīng)營、管理。”《物權(quán)法》第60條規(guī)定：“對于集體所有的土地、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等，依照下列規(guī)定行使所有權(quán)：屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會代表行使所有權(quán);分別屬于村內(nèi)兩個以上農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該集體經(jīng)濟組織或者村民小組代表集體行使所有權(quán);屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟組織代表集體行使所有權(quán)。”

　　上述相關(guān)法律規(guī)定，農(nóng)村集體土體所有權(quán)歸集體所有，而集體經(jīng)濟組織并非集體，城中村集體經(jīng)濟組織在城中村改造中，只是代表集體行使集體土地所有權(quán)。

　　(二)城中村村委會與集體經(jīng)濟組織兩者的關(guān)系定位

　　“從我國現(xiàn)行立法的情況考察，兩者之間的關(guān)系若即若離，時而相互并列，時而相互取代。”國務院《關(guān)于加強農(nóng)村集體資產(chǎn)管理工作的通知》指出，“集體經(jīng)濟組織是集體資產(chǎn)管理的主體”。國家工商行政管理局《關(guān)于公司登記管理中幾個具體問題的答復意見》指出：村中由集體經(jīng)濟組織行使集體經(jīng)濟管理職能的，由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織做為投資主體;沒有集體經(jīng)濟組織，由村民委員會代行集體經(jīng)濟管理職能的，村民委員會可以做為投資主體投資設(shè)立公司。村民委員會投資設(shè)立公司，應由村民委員會做出決議。”《村民委員會組織法》第5條第2款規(guī)定：”村民委員會應當尊重集體經(jīng)濟組織依法獨立進行經(jīng)濟活動的自主權(quán)，維護以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，保障集體經(jīng)濟組織和村民、承包經(jīng)營戶、聯(lián)戶或者合伙的合法的財產(chǎn)權(quán)和其他合法的權(quán)利和利益。”在這里，村委會與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是相互獨立的組織，前者對后者的經(jīng)濟活動有監(jiān)督和保障職能。該法第5條第3款還規(guī)定：“村民委員會依照法律規(guī)定，管理本村屬于村農(nóng)民集體所有的土地和其他財產(chǎn)，教育村民合理利用自然資源，保護和改善生態(tài)環(huán)境。”據(jù)此可知，村委會在集體土地等資產(chǎn)的管理方面，有時可取代農(nóng)村集體經(jīng)濟組織。

　　從職能上看，村委會具有濃重的民主政治色彩，兼有成員自治、公共管理、社會服務與保障和集體財產(chǎn)的管理與經(jīng)營等多種職能，而農(nóng)村集體經(jīng)濟組織則相對比較抽象，法律更多地看重其在土地等資產(chǎn)集體所有制上的形式和概念，對其作為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的經(jīng)濟實體性職能和特征關(guān)注不足，而其職能還與村委會出現(xiàn)交叉，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織并沒有成為具有獨立地位的法人實體。

　　(三)城中村集體經(jīng)濟組織行使集體土地所有權(quán)的限定條件

　　上述法條明確規(guī)定，城中村集體土地歸集體所有，而城中村集體經(jīng)濟組織只是集體的代表機構(gòu)，那在什么情況下，集體經(jīng)濟組織能夠行使集體土地所有權(quán)?我國《物權(quán)法》及《土地管理法》均存在為了公共利益的需要征收集體所有土地的規(guī)定。在城中村改造中，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織收回土地所有權(quán)，往往都是依據(jù)公共利益這一“霸王條款”。

　　“公共設(shè)施是指由政府或其他社會組織提供的、屬于社會公眾使用或享用的公共建筑或設(shè)備，按照具體的項目特點可分為教育、醫(yī)療衛(wèi)生、文化娛樂、交通、體育、社會福利與保障、行政管理與社區(qū)服務、郵政電信和商業(yè)金融服務等。”城中村改造，目前基本采取的形式是通過與房地產(chǎn)公司合作開發(fā)，建造商品房等，雖然涉及部分公共設(shè)施建設(shè)，但絕不會僅僅為建設(shè)公共設(shè)施。而關(guān)于公共利益，公共事業(yè)建設(shè)，在我國《土地管理法》中沒有明確規(guī)定。本文提及的案例，原告琶洲經(jīng)濟組織主張，“琶洲村城中村改造完成后將大大改善琶洲地區(qū)的面貌和居住環(huán)境，全面提升社員的生活品質(zhì)、壯大村集體的經(jīng)濟實力，使全體社員獲得豐厚收益，因此屬于公益事業(yè)建設(shè)。”這樣的理由在法院判決中也得到了支持，可是沒有統(tǒng)一的可采性。目前，我國《國有土地上房屋征收與補償條例》對公共利益作出了明確的規(guī)定，然而城中村改造是屬于農(nóng)村集體土地的改造，并不適用該條相關(guān)規(guī)定。

　　城中村改造中建設(shè)商品房銷售，涉及商業(yè)利益。“商業(yè)利益一般都不會是公共利益，但在任何一個國家和地區(qū)，也都不會絕對說商業(yè)利益一定不是公共利益，應結(jié)合具體情況作出判斷。所以，公共利益的決定程序至關(guān)重要。”筆者認為，在目前關(guān)于城中村改造中，集體土地在涉及公共利益方面規(guī)定不明確，即在實體法規(guī)定不明確的情況下，應采用程序進行保障，避免公共利益對城中村村民私權(quán)利的侵犯。如在城中村改造中集體經(jīng)濟組織收回集體土地所有權(quán)及其改造方案應通過政府的有關(guān)部門進行論證，還要通過論證會、聽證會等其他方式聽取被征收人、社會公眾和專家的意見。如果對城中村改造決定不服，原城中村房屋所有權(quán)人有關(guān)的利害關(guān)系人可以申請行政復議或向法院提起行政訴訟，而法院在判決過程中應當采取個案原則，對城中村改造涉及的公共利益與城中村房屋所有權(quán)人的私權(quán)利做出權(quán)衡，當然關(guān)于城中村改造的公共利益問題，相關(guān)法律也應該進行明確規(guī)定和完善。

　　三、城中村改造中農(nóng)村集體經(jīng)濟組織存在的其他具體問題及其解決措施

　　在本文提及的案例中，琶洲村琶洲經(jīng)濟聯(lián)合社向琶洲村全體社員公告琶洲村改造及拆遷補償方案提請表決，得到了該社2/3以上的社員表決通過，該方案也經(jīng)相關(guān)有權(quán)部門審批通過。這樣的程序是否合法合理?而城中村集體經(jīng)濟組織的自身運作機制如何?集體決議需要社員多高的比例投票通過才符合程序要求?相關(guān)法律對城中村集體經(jīng)濟組織拆遷程序等是否有明確規(guī)定?這些都是決定城中村改造能否良性發(fā)展的一些重要條件。

　　(一)城中村改造中農(nóng)村集體經(jīng)濟組織面臨的問題

　　城中村改造中，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織與村委會關(guān)系不明晰，自身運作機制不完善，對集體土地所有權(quán)回收、管理等程序的規(guī)定不明確，這些都是城中村改造中，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織面臨的問題。

　　1.農(nóng)村集體經(jīng)濟組織與村委關(guān)系不清晰。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織與村委會兩者之間的關(guān)系若即若離，時而相互并列，時而相互取代。而在現(xiàn)實當中，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織與村委會、村黨支部是三塊牌子、一套機構(gòu)、一個班子。導致村干部在自身素質(zhì)與思想覺悟有限的情況下，在城中村改造中容易出現(xiàn)以權(quán)謀私，村民經(jīng)濟利益無法得到保障等。

　　2.城中村集體經(jīng)濟組織自身運作機制不完善。城中村集體經(jīng)濟組織在當前也存在自身組織機構(gòu)、制度等機制不完善問題，如組織規(guī)范化程度低，自我發(fā)展機制不健全，民主管理機制不完善，城中村集體經(jīng)濟組織在實際運行過程中，集體經(jīng)濟組織最高和最終決策權(quán)往往不在集體成員手中，會員大會多流于形式，外部力量介入過多使民主管理成為一句空話。

　　3.城中村集體經(jīng)濟組織具體決議程序相關(guān)法律規(guī)定不明確。目前，我國對村委會組織的法律有《村民委員會組織法》相關(guān)規(guī)定，但是對于集體經(jīng)濟組織的相關(guān)法律規(guī)定較少。城中村改造中，集體經(jīng)濟組織如何按明確的程序去開展工作，如對改造工作的公告、聽證、村民及村民代表如何表決，2/3的比例是否足以通過決議，等等繁瑣的程序性問題需要相關(guān)法律規(guī)定作出明確的規(guī)定。

　　(二)解決城中村改造中集體經(jīng)濟組織存在問題的相關(guān)措施

　　針對上述問題，筆者認為，應該從以下幾個方面進行解決。

　　1.明晰城中村村委會與集體經(jīng)濟組織的關(guān)系。“當公共服務職能與經(jīng)濟管理職能交錯在一起時，就會出現(xiàn)公共權(quán)力的濫用和生產(chǎn)經(jīng)營的不擔風險;利用公共資源去從事營利性的事業(yè)，甚至運用公共權(quán)力侵犯村民的合法權(quán)益卻不承擔任何后果”。 筆者認為，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織與村委會的關(guān)系必須明確，村委會的宗旨本應是為村民服務，不具有營利性，市場規(guī)律對其運作不起作用，不需要承擔市場風險，適用民主、公開、公正的原則。而經(jīng)濟組織管理者的宗旨是

　　謀求經(jīng)營效益，以營利為最大目的，必須依照市場經(jīng)濟規(guī)律運作，承擔市場風險，效率是其運作的根本原則。城中村改造中，集體經(jīng)濟組織需從行政職能中脫鉤出來，否則對農(nóng)村新型集體經(jīng)濟組織的發(fā)展不利。

　　2.完善城中村集體經(jīng)濟組織的內(nèi)部組織機構(gòu)，建立健全城中村集體經(jīng)濟組織管理機構(gòu)。依照公司治理結(jié)構(gòu)，設(shè)立理事會，作為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的經(jīng)營管理決策機構(gòu)。建立健全農(nóng)村集體經(jīng)濟組織運作監(jiān)督機構(gòu)。設(shè)立監(jiān)事會，代表全體成員監(jiān)督和檢查理事會的工作。建立健全農(nóng)村集體經(jīng)濟組織日常運行管理部門。規(guī)模比較小的組織，可由理事會負責日常的各項工作;規(guī)模比較大、業(yè)務內(nèi)容較多的組織，則應在理事會下設(shè)立總經(jīng)理及若干個部門。同時，組織機構(gòu)的運作也是通過人員實現(xiàn)的，提高組織機構(gòu)中的人員素養(yǎng)不僅有利于科學決策，也有利于加強決策及組織運作全過程的有效監(jiān)督，確保城中村改造中集體經(jīng)濟組織成員的利益實現(xiàn)。

　　3.完善城中村集體經(jīng)濟組織的民主決策機制。完善城中村集體經(jīng)濟組織的民主決策機制，既要提高參與決策者的素養(yǎng)，又要建立健全決策規(guī)范與制度。我國農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的傳統(tǒng)決策方式是重大決策由最高權(quán)力機構(gòu)一人一票投票表決，目前城中村得決策形式也是如此。這種方式體現(xiàn)了對民主的尊重，有著較強的政治意蘊，但對于市場條件下推進農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的發(fā)展壯大，卻存有負面的影響。為此，在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的民主管理機制方面，應在堅持民主管理的前提下，改造一人一票制。簡單的一人一票制會因成員素養(yǎng)及程序繁瑣導致議而不決、效率低下、甚至決策錯誤，造成不良后果。因此，在表決權(quán)上實行加權(quán)制，對股金總額特別大、貢獻特別突出的成員，在一人一票的基礎(chǔ)上酌情給予其增加一定的票數(shù)，有利于促進農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的發(fā)展。而對于城中村改造，集體經(jīng)濟組織管理集體土地所有權(quán)，改造方案的決議等相關(guān)程序也應當通過相關(guān)法律進行明確規(guī)定。