摘要：超大城市的基層應急治理體系和治理能力在2020年新冠疫情的實際考驗中，發揮了維護基層社會穩定和諧和居民生命財產安全的重要作用。當然，與基層應急治理現代化目標而言，也面臨諸多挑戰。以上海市浦東新區基層應急治理為案例，分析了目前基層應急治理的現狀與問題，并從三個方面十個舉措提出了推進浦東新區應急治理體系優化的路徑。

　　關鍵詞：超大城市;基層應急;治理現代化;浦東

　　突發事件應急治理是城市基層社區長治久安的關鍵環節和重要基礎。上海市是我國人口數量最多的超大型城市之一，面臨的復雜性挑戰和風險都遠超其他城市，因而具有較大的脆弱性特征。街鎮—村居作為城市系統的“末梢”和社會治理的“前線”，既是突發事件醞釀、萌芽和發生的第一現場，也是危機災害威脅的直接客體，亦是應急治理體制機制運轉發揮作用的基礎性力量，甚至是決定性場域。[1]因而，城市基層在街鎮-村居層面的應急治理體制建設是完善和強化超大城市應急治理體制機制建設的重要基礎和必要環節，對應急治理成敗與否具有基礎性、根本性和前沿性的重要意義。

　　一、浦東新區基層應急治理的現狀

　　浦東新區作為上海市社會治理改革的“排頭兵”，在區委、區政府領導下，較早地成立了統籌區政府應急管理職能的“公共事件應急管理委員會辦公室”。2019年3月，在國家、上海市、浦東新區的統一部署下，掛牌成立了“上海市浦東新區應急管理局”。在此基礎上，浦東新區立足政策要求和現實需求，圍繞安全生產、消防安全、綜合防災減災等典型公共安全領域，不斷深化基層公共安全及應急管理體制，健全城市運行綜合管理體系。

　　(一)應急組織體系建設相對完善

　　浦東新區按照屬地管理原則，在區應急委和應急管理局的統一領導下，由街鎮負責組織落實本行政區域內的各項應急管理工作。從具體的體系建設看，街鎮層面一般會組織建立“應急管理領導小組”(以下簡稱“領導小組”)，負責轄區內突發事件應急體系建設和管理，決定和部署突發事件應對工作。組長由鎮長擔任，副組長由分管城市管理和應急工作的副鎮長(或街道辦事處副主任)擔任，成員由各相關職能部門、直屬單位、社區單位和各居(村)負責人組成。

　　與此同時，領導小組下設突發事件應急管理辦公室(以下簡稱“應急辦”，設在街鎮城市網格化綜合管理中心)，負責執行領導小組決定事項，綜合協調本街鎮應急管理各項日常工作。應急辦主任由黨政辦主任兼任，常務副主任由網格中心負責人兼任，成員由相關部門人員組成。在具體應急事務處置上，街鎮城市網格化綜合管理中心具體承擔應急指揮、處置各項事務。相關職能部門負責本業務領域應急管理具體事務，并落實其應急隊伍。轄區內各居(村)委會設立應急管理工作站(點)，承擔社區應急隊伍組建、知識宣傳、應急演練及開展自救互救等工作。

　　(二)應急制度體系建設相對成熟

　　從浦東實踐看，基層應急制度體系建設體現在以下三個方面：一是加強街鎮值班值守。浦東街鎮積極構建以街鎮值班室為樞紐，融各職能部門、單位和居(村)委于一體，上下貫通、高效運轉、靈敏暢通的信息網絡。二是不斷健全應急預案體系。總體應急預案由街鎮應急辦負責修編，經應急領導小組審議、街鎮黨委會議審定后，以街鎮政府名義印發并報新區應急辦和應急管理局備案;專項應急預案由街鎮相關職能部門負責編制，經應急辦審核，報街鎮政府批準后實施;居(村)應急預案由各居(村)委制定，經應急辦和應急管理局審核后實施。三是強化信息共享和聯勤聯動。街鎮實現城運中心全覆蓋，一方面積極整合公安、網格、社區的監控資源，同時將環保、民防、民政、安監、衛生、城管執法、防汛防臺、市場監管、綜合治理等信息資源納入信息平臺，實現全街鎮各類信息的互聯互通，形成防范有力、指揮統一、聯動迅速、應對有序的應急管理工作網絡，提升第一時間應急處置能力。

　　(三)應急隊伍和物資等支撐較好

　　浦東新區各街鎮目前初步統一整合轄區內各類隊伍資源，主要落實先期處置、專業處置、志愿服務等三支應急隊伍。先期處置隊伍由公安警力及輔警力量、城管及特保隊員、街鎮屬單位和居(村)委工作人員組成;專業處置隊伍由公安、城管、消防、安監、市場監管、衛生防疫等職能部門專業處置隊伍組成;志愿服務隊伍由居民區社工、小區物業管理人員及居民志愿者等組成。一些街鎮還通過政府購買服務的方式，補充和強化應急隊伍力量。此外，應急隊伍職責和裝備培訓也相對明確，保證了應急隊伍的合理分工、有效協作和專業處置能力。同時一些街鎮還建立了成熟的應急物資儲備管理制度。

　　(四)應急技術治理水平不斷提高

　　目前從市、區到街鎮層面，正在構建完善城市運行綜合管理中心的“三級架構、五級應用”體系，充分運用云計算、大數據、智能分析報警、GIS、模塊化視頻等現代科技手段，集成了電梯遠程監測系統、建設工程智慧管理信息系統、智慧交通綜合應用系統、電氣火災監控系統等，同時整合了“智理浦東”等專項模塊等，加強了城市管理各類數據信息的一體化集成和全方位共享，形成了7×24小時、1210平方公里全時空、全地域監測的動態運行體系，確保城市基層公共安全管理的突出問題能夠快速發現、快速處置。

　　(五)應急宣傳培訓工作實施有力

　　在安全文化培育上，浦東會同多部門積極開展防災減災和各類公共安全知識科普宣教和技能培訓活動，以多種媒體資源在各街鎮、村居加強城市公共安全宣傳教育平臺建設，形成全方位、立體化的城市公共安全宣傳教育體系。在專家隊伍建設上，不斷優化專業知識和領域結構，充分發揮各領域專家在決策咨詢、標準制定、安全診判、應急會商等方面的作用。在社會協同方面，充分發揮社會監督、群眾監督和新聞媒體監督作用，不斷增強社會組織、社區居民、志愿者等社會力量自覺維護城市公共安全的責任感和使命感，充分運用社會力量和市場方式，探索利用保險等各種市場手段防范、控制和分散風險，提升災后修復能力。

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