摘要：本文根據麗江古城的現(xiàn)實狀況及突出特點，從主體設置的復雜性，主體現(xiàn)狀的不穩(wěn)定性及解決問題的迫切性進行分析，并提出了確立完善管理主體的相關措施。
關鍵字：遺產管理,管理主體,麗江古城,旅游發(fā)展
麗江古城，是中國歷史文化名城，具有800余年的歷史，是我國保存最為完整，最具納西族風格的古代城鎮(zhèn)。1997年12月，麗江古城被聯(lián)合國教科文組織世界遺產委員會列入“世界文化遺產”名錄;2011年7月，又被國家旅游局批準成為國家5A級景區(qū)。作為擁有兩塊“金字”招牌的旅游目的地，如何對它進行有效的保護、管理和開發(fā)是一項具有重要意義的課題，如何科學合理地對其設置管理主體，對古城保護和管理職能的有效實行具有至關重要的作用。
一、世界遺產地麗江古城管理主體設置的復雜性
1、主體的行政管轄的重疊。根據我國《風景名勝區(qū)條例》的規(guī)定“風景名勝區(qū)所在地縣級以上地方人民政府設置風景名勝區(qū)管理機構，負責風景名勝區(qū)的保護、利用和統(tǒng)一管理工作。”然而麗江古城范圍包括大研古城、白沙民居建筑群、束河民居建筑群三大片區(qū)，位于麗江市古城區(qū)、玉龍納西族自治縣兩個同級行政區(qū)域內，如果劃歸兩個縣級地方政府分別設立管理機構，就會有地方保護主義的出現(xiàn)，出現(xiàn)爭奪旅游資源、爭奪客源的問題。
2、主體的多元化管理職能的缺失。根據現(xiàn)行的的行政體制，對于跨行政區(qū)域的景點，為便于景區(qū)統(tǒng)一管理，一般成立統(tǒng)一的管理機構。但這樣的管理主體適合應用于占地面積較大、區(qū)域內居民較少，以自然風光為主的景區(qū)。對麗江古城這樣管理對象，設置這種管理主體顯然不適合。麗江古城現(xiàn)有居民6200多戶，2.5萬余人，其中，納西族占總人口絕大多數。麗江作為一座擁有800年歷史“活著的古城”，當地的居民承載著傳承民族文化和延續(xù)特有的生活習俗的重任。景區(qū)管理主體本身就有保護、管理景區(qū)的職責，對于處理當地居民民政事務的社區(qū)管理職能顯得力不從心。
3、主體的管理權限的不確定。根據我國現(xiàn)行的行政管理體系的職責分工和管理權限，風景名勝區(qū)及世界遺產地作為公共資源，各級城市規(guī)劃、建設、文物保護、環(huán)境保護等部門都依據其職責對風景名勝區(qū)中的資源有監(jiān)督、管理、建設的職能。職能橫向交錯，存在各部門職能越位、缺位和錯位，從而提高了行政成本，降低了行政效率。
二、麗江古城管理主體的發(fā)展過程及管理現(xiàn)狀
(一)麗江古城管理主體的發(fā)展過程
1、1986年，麗江古城被批準為第二批國家歷史文化名城，1994年6月2日，云南省人大常委會頒布了《云南省麗江歷史文化名城保護管理條例》。在這期間，麗江古城由當時的古城所在地麗江納西族自治縣城建局和大研鎮(zhèn)政府直接管理，沒有專門的古城保護管理結構。
2、1997年10月，根據《云南省風景名勝區(qū)管理條例》，成立大研古城管理所，作為大研鎮(zhèn)政府保護古城的直屬事業(yè)單位,直接實行對古城的保護職責。
3、2000年6月，成立麗江古城保護管理委員會，作為原麗江納西族自治縣人民政府負責保護管理古城的專門機構。
4、2002年2月，成立了由地、縣主要領導，地、縣有關單位和部門，專家學者及古城居民代表組成的市級(原地級)古城管理委員會，及其古城保護管理委員會辦公室和古城管理有限責任公司。古城管理委員會辦公室屬議事協(xié)調機構。
5、2005年12月2日，云南省人民代表大會常務委員會制定通過了《云南省麗江古城保護條例》，依照條例依法成立麗江古城管理局，將古城管理委員會從議事協(xié)調機構調整為麗江市政府的工作部門。
(二)麗江古城主體管理現(xiàn)狀及存在問題：
在古城保護管理局成立之后，根據《云南省麗江古城保護條例》、《文化部世界文化遺產保護管理辦法》等相關法規(guī)，加強古城市場準入監(jiān)管，合理布局古城商業(yè)網點;鼓勵傳承民族文化，制定了針對原住居民的一系列惠民政策。在這些措施下，探索出了一條適合麗江古城保護管理的“麗江模式”。
在取得成績的同時，理順古城保護管理局與古城區(qū)人民政府以及相關職能部門的權利責任關系是當務之急。以下是目前存在的一些問題：
1、古城保護管理局與大研古城管理所權責利劃分不清晰
古城保護管理局對于古城的管理具有以下職權：依法征收、管理和使用古城管理費;核發(fā)風景名勝區(qū)準營證，加強古城市場準入監(jiān)管，合理布局古城商業(yè)網點;根據省人民政府授權，依法集中行使麗江古城保護管理的行政處罰權。在古城管理活動中，古城保護管理局擁有最重要的財權、審批權和執(zhí)法權。但隸屬于古城區(qū)大研街道辦的古城管理所下設有環(huán)衛(wèi)公司、公廁公司、便民服務公司、旅游咨詢公司，承擔著古城街道河道環(huán)境衛(wèi)生管理、免費公廁清潔管理、便民運輸服務以及綜合執(zhí)法等任務，古城管理的一線工作都由其承擔，工作經費也主要由古城區(qū)財政撥付，古城保護管理局每年只劃撥一部分資金。
另外，古城保護管理局與大研古城管理所之間沒有直接的行政隸屬關系，但在行使執(zhí)法權的過程中，
2、古城保護管理局與市、區(qū)相關職能部門及社區(qū)存在職能要求的不一致性
麗江市及古城區(qū)兩級專業(yè)職能部門依據職責對古城都具有管理的權限，這就與古城保護管理局的職責重疊。兩者職能重疊，但要求不同。麗江古城內現(xiàn)有2.5萬人日常居住和從事經營活動，無論是公共服務的具體供應部門還是旅游商業(yè)活動的監(jiān)管部門，按照其職責對居民日常事務和經營活動具有管理的權限。古城保護管理局對古城建筑的保護、傳統(tǒng)文化的傳承都要進行整體性規(guī)劃，在這種整體規(guī)劃的指導下，勢必對市、區(qū)相關職能部門以及社區(qū)的工作提出更高的要求。例如，對于古城建筑的修繕，城市建設規(guī)劃、土地資源管理等部門要嚴格審批;對于治安消防，公安部門應該依據古城建筑、街道的特點，在人員和器材的配備上提出更高的要求;對于留住古城的居民，應該提供更好的公共服務;強化居民和商戶古城保護理念，社區(qū)就要承擔更重的工作任務。如果各部門按其職責不與一般行政區(qū)域相區(qū)分對待，就不利于古城的保護管理。
三、合理設置古城管理主體的建議
(一)確立麗江古城管理局的主要管理主體地位，明確古城保護管理局與市、區(qū)各職能部門的管理權限。
麗江古城保護管理局是麗江市政府工作部門，是按照《云南省麗江古城保護條例》，為保護管理麗江古城而專門成立的機構。首先，要明確古城管理局在古城管理中的主體地位。麗江古城保護管理局要以保護麗江古城的全局高度，負責編制《麗江古城保護規(guī)劃》及其他專業(yè)管理規(guī)劃，在宏觀層面督促、協(xié)調市、區(qū)相關職能部門做好古城的保護管理工作。其次，古城保護管理局對于古城商業(yè)管理中的核心權力——審批權，在做好整體規(guī)劃下，應當擁有最高及最終的審批權。如市場準入、建筑、土地審批等行為，古城保護管理局要嚴格按照《云南省麗江古城保護條例》和《麗江古城保護規(guī)劃》進行審核，之后，再交由相關市、區(qū)職能部門進行審批。各市、區(qū)職能部門對職能范圍內的相關工作應該提出更高的要求，在古城管理保護的過程中應按照相關條例及規(guī)劃積極配合古城保護管理局開展工作。
(二)依法統(tǒng)一行使職權，整合相關古城管理部門。
麗江古城保護管理局與大研古城管理所在對古城的管理活動中，都具有審批權與執(zhí)法權，兩者職能目標一致，應依法規(guī)范行使行政權力，將大研古城管理所設置在麗江古城保護管理局之下，在行政上有直接的行政隸屬關系，統(tǒng)一行使職權，麗江古城保護管理局和大研古城管理所統(tǒng)一審批權，由古城管理所統(tǒng)一行使。由古城保護管理局綜合執(zhí)法監(jiān)察支隊依法行使綜合執(zhí)法權。古城管理所繼續(xù)承擔古城的街道河道的環(huán)境衛(wèi)生管理、免費公廁的清潔以及古城游客、居民的便民服務任務，這樣大研古城管理所不僅在行政上直接受古城保護管理局的領導，在經濟上，有關古城保護管理的費用支出也由古城保護管理局負責劃撥。
(三)理順古城管理主體與社區(qū)管理主體的協(xié)調管理機制，促進麗江古城和諧發(fā)展。
麗江古城現(xiàn)有居民2.5萬人，他們的日常生活與古城有著密不可分的聯(lián)系，麗江古城的保護與管理自然需要他們的積極配合。首先，游客的大量激增，勢必對他們原有的生活產生了巨大的影響，他們?yōu)楫數芈糜螛I(yè)的發(fā)展做出了巨大的貢獻。在旅游接待的過程中，對當地居民的思想道德素質提出了更高的要求，就要求他們遵守社會公德，文明禮貌，遵紀守法，加強居民道德教育，需要基層街道辦事處和社區(qū)共同努力。其次，麗江古城具有800年的歷史，古城內的基礎設施建設相比新城較為薄弱。這就要求古城居民提高認識，承擔生活中存在的諸多不便。
對居民管理中存在的問題，古城管理主體應當從以下幾方面采取措施：1、硬件投入方面，麗江古城保護管理局應當從收取的古城維護費劃出專項資金，用于改善居民的基礎設施，提供便民服務。2、軟件建設方面，基層街道辦事處和社區(qū)承擔宣傳古城保護理念和景區(qū)道德建設的任務。3、對古城居民給予適當的經濟補助。這樣，在古城保護、管理工作有效進行的同時，能讓古城居民充分享受到古城旅游發(fā)展帶來的實惠，從而提高居民參與古城保護的積極性。
結束語
世界文化遺產麗江古城所在地政府在保護、管理與發(fā)展中取得了顯著的成績，這與當地政府不斷探索適合當地實際管理模式的努力密不可分，科學設置了管理主體，為古城的保護與管理提供了組織保證。隨著旅游業(yè)的迅猛發(fā)展，在國內外游客紛至沓來的同時，也為古城管理主體有效保護管理古城、弘揚納西傳統(tǒng)文化提出了更高的要求，管理主體應該學習國內外名勝古跡和遺產地管理的成功經驗，不斷進取，實現(xiàn)麗江古城的可持續(xù)發(fā)展!
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