摘要：鑒于《稅法通則》的制定，必須在憲法確認的財政體制框架下進行。因此，必須兼顧中央與地方的利益，加以平衡協調。為此，本文就《稅法通則》中地方稅權的科學界定與合理劃分涉及的基本理論與實踐問題作一探討，以求教于學界同仁。

　　一、地方稅權的學理分析

　　“稅權”這個概念產生伊始，學界即莫衷一是、眾說紛紜，對其研究現已漸趨廣泛和深入。通說認為，稅權是指國家權力在稅收領域的延伸，認為稅權是國家機關行使的涉及稅收的權力的總稱，它是國家權力的重要組成部分;它來自人民的授權，是國家取得收入的主要手段和依靠。根據憲法和法律關于國家機關職能、權限的劃分以及由此而來的行使稅權的主體不同，可以將稅權劃分為稅收立法權、稅收執法權和稅收司法權。筆者認為，地方稅權的定義應當理解為是地方國家行使的涉及稅收的權力的總稱，是地方政府權力的重要組成部分，并通過特定的地方稅收機關予以行使。

　　從一國國家權力的機構組成來看，無論是中央機關的稅權，還是地方機關的稅權，都屬于財政權的重要組成部分。按照財政學原理，一國各級國家機關的事權決定其財權，而財權又分為財政收入權和財政支出權。由于稅權行使的主要目的是各級國家機關在國民收入分配中依法獲取稅收收入，以滿足財政需要，因此，稅權屬于財政收入權的重要組成部分。

　　二、當前我國地方稅稅權劃分存在的主要問題

　　1994年分稅制改革將中央與地方的稅權進行初步劃分，對于實現稅法的統一，規范中央政府與地方政府的財政分配關系，增強中央政府的宏觀調控能力等起到了積極作用，解決了中央與地方稅收收入的分割問題，基本實現了改革的目標。同時，我們也必須看到，我國的分稅制改革還遠遠沒有到位，表現在稅權劃分上，存在一些突出缺陷，主要表現在：

　　第一，稅收立法權高度集中于中央，在一定程度上體現了我國稅權高度集中、中央統攬全局的合理要求，對保證國家稅收政策的權威性和稅制體系的統一性起到了一定的積極作用。但在統一稅法、集中稅權時，忽視了授予地方稅收立法權。這突出地表現為我國目前幾乎所有稅種的稅法、條例及實施細則都由中央制定和頒布，地方原則上無立法權。稅收立法權的過度集中，首先，使地方政府不能對一些地域性的較為零散的稅源立法征稅，影響了地方政府開辟稅源，組織財政收入的積極性，也制約了地方稅制結構的靈活性和多樣性，造成各地區間的利益不均。其次，地方對于分權的客觀需要導致了地方政府的越權行為，擾亂了分配秩序。

　　第二，地方稅收征管領域中的問題不容忽視。稅收征管權是稅權的一個重要內容，在財稅改革中雖然建立了地稅機構負責地方稅的征收管理，但國稅局和地稅局在地方稅征管權限的劃分上仍存在一些問題需要研究解決。一是國稅局與地稅局的征管權限交叉，部分屬于地方性的收入如個體稅收、集體稅收及涉外稅收中的地方稅收等仍由國稅局代征，而地方政府對屬于自己的收入又不能充分行使管轄權，這樣與建立國稅、地稅兩個稅務機構的初衷不完全相符，未能完全實現按照收入歸屬劃分稅收征管權限的目標。二是征稅權與其它執法權相脫節。部分地方收入由國稅局代征后，其它執法權和管理權、檢查權、復議權的歸屬如何與征稅權一致起來，存在不少矛盾難以解決。

　　第三，在稅收收益分配方面，所存在的問題主要是財權事權不統一，造成地方財政困難。財權與事權相統一，是我國財政管理體制法的一項重要原則。堅持二者的一致性，不僅可以充分調動中央、地方兩個積極性，而且可以使國家的稅收導向與國家的政治、經濟導向趨于一致。但實際上，我國目前財權和事權相互交錯，沒有真正劃分清楚，經常出現地方財權范圍過小，事權范圍過大的現象。不符合我國各地復雜的經濟情況和千差萬別的稅源狀況，也不利于地方政府利用稅收杠桿調控經濟運行。因此可以說，中央與地方的稅權劃分不僅是稅收制度體系的一個重要內容，而且是正確處理政府間分配關系的一個重要基礎。

　　三、調整和完善地方稅權劃分的總體思路

　　根據當前的現狀問題及國際經驗，下一步調整和完善中國的地方稅稅權劃分，從總體思路上需要把握以下三個要點：一是中央需要保持相當的稅權集中，高度分權的模式行不通。選擇中央稅權集中為主的模式，一方面是出于中國國情的考慮，另一方面也是對國際有益經驗借鑒的必然結果。二是摒棄傳統的稅權過度集中模式，走適度分權的道路。正確的選擇應該是：從中國國情和現實問題出發，摒棄傳統的稅權過度集中模式，走適度分權的道路，包括賦予地方一定的稅收立法權。三是在適當分散稅權的同時，必須整頓規范地方的收費權。要按照現代市場經濟的導向，將現行各種名目的收費按其性質類別分流歸位，使其各自發揮特有的功能和作用。

　　四、完善《稅法通則》的內容與體系

　　(一)完善《稅法通則》關于中央與地方稅權的規定

　　中央與地方稅權研究是一個很大的課題，涉及事權與財權的準確劃分、稅收法制建設、稅制結構的完善、組織結構的健全和經濟狀況諸方面的問題。在稅法體系方面，進一步完善地方稅收體系，建立中央與地方兩套稅收體系，可以賦予地方一定的稅收立法權。中央稅和共享稅的稅收立法權、征收權和管理權完全集中于中央，以保持中央稅和共享稅管理權限的完整和統一，維護中央的利益，增強宏觀調控能力。除此之外，允許地方政府根據各地稅源狀況擁有開設一些地方性稅種的權利，擴大稅收規模。只有對地方稅擁有充分的管理權和適度的立法權，地方政府才能真正地成為一級財政主體，才能根據本地區財政、經濟的需要，開征地方性稅種。這樣有利于地方因地制宜，保證地方財政收入的穩定增長。可以有效地抑制和杜絕地方擅自越權和亂收費、亂攤派等現象，真正以法律形式規范地方財政收入。

　　(二)正確劃分中央與地方的稅收立法權

　　稅收立法權的正確劃分是合理劃分中央與地方稅權首先要解決的問題。要在確保中央稅收立法權的同時，逐步擴大地方政府的稅收立法權。立法權就是主權者所擁有的，由特定的國家機關所行使的，在國家權力結構中占據特殊地位的，用來制定、認可和變動規范性法文件以調整一定社會關系的綜合性權力體系，它包括國家立法機關行使的立法權以及其他國家機關、地方權力機關行使的立法性職權。我國實行的是高度集中的政治體制，這就決定了中央集中統一領導是我國現行立法權限劃分體制的根本特點。這一特點決定了中央立法在整個國家立法體系中的主導性和基礎性。有關稅收的基本的、全國性的稅收法律必須集中在中央，由全國人民代表大會或其常務委員會立法，或由全國人大及其常務委員會授權國務院立法。如《稅收基本法》、《稅收征收管理法》和我國重要稅種如增值稅、所得稅、營業稅、消費稅、社會保障稅等稅收實體法以及與之配套銜接的《稅務行政復議法》、《稅收減免特別法》、《稅務司法法》等法規。另外，由于我國各地區情況差別較大，尤其在經濟體制改革中許多改革辦法帶有探索試驗性質，如果全部稅法由最高權力機關制定，難以做到機動、靈活和及時;我國實行民主集中制，歷來強調發揮中央與地方兩個積極性，這就必須充分發揮地方權力機關在立法方面的積極性。稅收立法權在中央與地方政府之間的適當劃分，既有利于保持中央政府在稅收調控中的主導地位，有利于宏觀經濟的協調穩定發展，又有利于發揮地方政府在稅收調控方面的積極作用，使地方區域經濟的發展充滿活力。對于一些區域性、地方性稅種，可根據各地實際需要和可能，由地方各級權力機構行使立法性職權，由地方政府確定開征或停征，這些稅種的立法權由地方權力機關行使，由地方自行決定是否開征，稅率的高低和稅基的寬窄由地方調整，這樣可以更好地發揮地方擴大財源，組織收入的積極性。

　　總之，稅收立法權限要明晰合理，對中央和地方的稅收立法，要分稅分管，賦予地方與其事權、財權相適應的稅收立法權，以滿足地方經濟發展需要。同時對稅種的設置、開征、停征、解釋和減免等權限也要進行合理的劃分。

　　結語

　　綜上所述，隨著地方稅權問題的13益突出，迫切需要由調整國家稅收關系基本法的《稅法通則》將地方稅權納入調整范疇，以便在時機成熟定專門的《地方稅收法》，使地方稅權的行使有依，豐富和完善稅法體系的結構設置，同時，更調動中央與地方的積極性，協調兩者的關系和諧社會的發展。