1992年鄧小平南巡講話意義非凡,明確了市場經濟體制的改革目標,因此一般把1992年作為我國進入改革開放和現代化建設的新階段———市場經濟階段的分界線。市場經濟體制改革目標的確立,為民營經濟的發展提供了制度前提、創造了制度環境。

　　我國財政改革、財政政策實踐的演進歷程

　　根據現代公共選擇理論,政府是一種向社會提供公共物品的制度安排,而財政則是這種制度安排的金融手段。不同發展階段,不同經濟背景,不同發展目標,各國政府對其職責的認識和理解不同,財政活動則表現出各自不相同的特征。對于改革開放30多來我國經濟體制改革的進程,學術界通常按照“市場化”程度大致分為三個階段:1978-1991年,對計劃經濟體制進行改革階段;1992-2003年,初步建立社會主義市場經濟體制階段;以及以2003年黨的十六屆三中全會為標志至今,社會主義市場經濟體制完善階段。據此,并按照財政“公共化”推進程度,考察我國財政改革以及財政政策實踐演變歷程,我們將其劃分成三個階段:1978-1991年分權化財政體制改革與財政政策概念認識階段;1992-2003年公共財政體制框架建立與財政政策實踐啟動階段;2003年-至今市場經濟下財政政策運用技術日臻成階段。

　　1.分權化財政體制改革與財政政策概念認識階段(1978-1991年)

　　計劃經濟體制下,一切都由計劃決定,國有企業收入全部上繳財政,生產全部按計劃由財政資金安排。政府用集中行政命令的方式組織全社會生產活動,財政收支只是執行計劃的具體手段,只是計劃的會計。在這種背景下,基本不存在一般概念上獨立的“財政”活動,當然也就更無從談起財政政策了。1978年我國開啟了改革計劃經濟體制的進程,財政改革必然成為了這場改革的“排頭兵”,新舊體制轉型的“對接口”。從“讓利”入手,1978-1992年期間,我國政府相繼進行了“分灶吃飯”、“利潤留成”、“利改稅”、“稅利分流”等一系列“以讓利、放權”為核心的分權化財政體制改革,打破中央高度集權、財政統收統支的計劃經濟體制格局,引入市場經濟運行新機制。在此期間,我國經歷了1978-1990年三輪明顯的經濟周期:第一輪經濟周期是1978-1981年,第二輪經濟周期是1982-1986年,第三輪經濟周期是1987-1990年(劉樹成,2004[7]),相應的政府進行了3次大規模宏觀調控。在這三輪宏觀調控中,政府仍主要延用計劃經濟時期行政命令加計劃的方式,如嚴格控制社會集團購買規模,嚴格控制信貸規模、對在建項目實行審核排隊、嚴格控制新開工項目等。客觀講,這些方式在這一階段對于穩定經濟運行是顯著有效的。

　　一是因為,這三輪經濟波動更主要是由于國有企業和地方政府投資需求過快引起的,在當時政企不分的特定歷史背景下,采用行政命令方式直接且見效快。這一時期財政分權化改革,使地方和企業預算外自有資金猛增,不僅調動了地方政府聚財理財、促進經濟發展的積極性,使得國有企業的活力和效率得到了從未有過的釋放。同時地方政府和國有企業手中有錢后,在預算軟約束下,從各自的經濟利益出發,片面追求高速度,也不可避免地出現了地方政府投資無度、國有企業盲目擴張的沖動,從而引發嚴重的經濟過熱問題。對此,政府憑借著對國有企業的行政掌控權,采用計劃經濟時期慣用手法,行政命令式的急剎車,可謂輕車熟路、經驗豐富,直接且見效快。例如1978-1981年第一輪經濟周期中,1981年3月國務院作出《關于加強基本建設計劃管理、控制基本建設規模的若干規定》,該年經濟持續走低,并成為第1個經濟周期的谷底。1982-1986年第二輪經濟周期中,1986年4月,國務院發出《關于加強預算外資金管理的通知》,7月國務院發布《關于控制固定資產投資規模的若干規定》,經濟增速下降,該年成為第2個經濟周期的谷底。1987-1990年第三輪經濟周期中,1988年9月發布了《關于清理固定資產投資在建項目、壓縮投資規模、調整投資結構的通知》,經濟開始步入收縮期。1989年8月,國務院發出《關于進一步抓緊抓好清理固定資產投資項目的通知》,經濟急劇收縮。1990年5月,國務院批轉國家計委《關于1990年繼續搞好清理固定資產投資項目工作的報告》經濟增速繼續走低,并形成第3個經濟周期的谷底。主要經濟政策根據《中國經濟體制改革20年大事記》整理而得。

　　二是因為,這一時期,民營經濟發展處于從無到有的起步階段,民營經濟只是公有制經濟必要的補充,國有經濟占據主導地位,市場很不成熟,市場運行機制很不健全。相應的,政府針對市場經濟運行的間接宏觀調控只是處于初步認識階段。控制經濟波動只能主要倚重政府行政命令的方式。此外,不得不提,無論放權,還是讓利,事實上都是以財政上的減收、增支為代價的,這使財政收支運行自身陷入了不平衡的困難境地。中央政府財力嚴重下降,連年赤字,捉襟見肘,在許多情況下維持“吃飯財政”都成為問題,又何談調控效力(李茂生,1999[8]),這也是無法倚重經濟手段調控經濟波動的重要影響因素之一。正因為如此,這一階段沒有形成真正的財政政策調控實踐。從一般意義的經濟學邏輯上看,宏觀經濟調控是政府運用財政政策和貨幣政策通過利益機制影響市場主體行為,調控市場經濟運行的干預行動,是一個基于市場經濟的概念。市場運行機制尚未形成,又何談政府宏觀調控的概念。盡管如此,在此期間,政府還是逐步引進了財政政策的概念和做法,如在1981-1990年整個“六五”、“七五”期間,政府一直控制財政預算內基本建設投資規模增速,見圖1,除1983年以外,預算內基本建設投資增長速度一直明顯低于全國基本建設增長速度,其周期性調整始終超前于全國基本建設增速。由此可以看出,政府通過財政手段抑制投資需求過快增長,穩定經濟運行的政策意圖還是較為明顯的。同時,在分權化財政體制改革造成中央財政困難日趨嚴重的情況下,1981-1999年,中央政府還是累計舉借內外債1008.8億元,有保有壓、保證重點地全部投入到了農業、能源、交通、原材料生產等國民經濟重點行業和重點企業建設上去,這對于促進產業結構調整,增強經濟發展后勁起到了不可低估的作用。

　　2.公共財政體制框架建立與財政政策實踐啟動階段(1992-2003年)

　　自此以后,民營經濟由所謂的“邊緣經濟”迅速發展成為社會主義市場經濟的主體、財政收入的主要來源,安排就業的主要渠道,成為了推動國民經濟增長的重要動力。根據有關資料,2003年民營經濟的增加值占國內生產總值的比重約70%,成為我國經濟發展的重要基礎(張秀生、海鳴,2007[9])。民營經濟的發展極大地促進了市場機制的健全。因為民營企業能夠對價格信號傳達著商業信息作出最敏感、最迅速的反應天性,促使市場機制在資源配置和供求關系調節中發揮出基礎性作用,引導資源向著最有效率的方面配置。與民營企業形成對照,國有企業和地方政府由于約束軟化,對市場價格信號乃至國家宏觀調控信號缺乏靈敏反應,更可能導致市場經濟失靈。為了適應市場經濟發展的客觀要求,在此期間,財政體制進行了兩次根本性的改革,即1994年實行的分稅制財政體制改革和1998年開始的構建公共財政體制改革。之所以說是根本性改革,是因為這兩次改革觸及了市場經濟體制改革的核心問題———政府職能轉變問題,從根本上改變了政府控制、國家主導經濟運行的傳統模式。如上所述,之前的分權化財政體制改革,擴大了企業自主權,增加了地方財力,對經濟發展起到了一定的促進作用。然而,由于這一階段,總的經濟體制改革方向不明、目標不清,財政改革也就必然沒有明確的目標定位。財政“放權”、“讓利”,能夠且真正放出的“權”,主要是中央向地方下放的財政管理權;能夠且真正讓出的“利”,主要是政府向國有企業轉讓的利益,打破或改變了的只是中央高度集權的舊格局,卻未從根本上打破或改變國家通過國有企業“統收統支”、政府主導經濟的傳統計劃經濟體制基本框架。正如洪銀興[10]曾指出的:1978年我國開始的經濟體制改革,最初設計就是為國有經濟找個玩伴———市場,調動國有企業生產積極性。直到1992年,之前改革走過的路確實是“摸著石頭過來的”,是民營經濟的高效率讓我們看到了市場的作用,也看到了國有企業與生俱來的缺陷,是民營經濟快速發展的倒逼使我國經濟體制改革走上了以“市場化”為目標的改革之路。1994年,在確定各級政府的事權和財政支出范圍的基礎上,根據財權與事權一致、收入與支出一致的原則,財政進行了重新劃分中央與地方收入的分稅制改革。這場改革的重點不僅是為了解決由于“放權”“讓利”導致的中央與地方財政關系紊亂、中央財政實力嚴重不足的問題,最重要的是為建立分級財政提供基礎,為地方財政收支的相對獨立提供一定依據,為中央財政調控提供財力保障。1998年趁著實施第一輪積極財政政策之際,我國政府開始了推動財政“公共化”的改革進程。通過財政支出增量拓展和逐漸退出市場競爭性領域支出結構調整的方式,政府職能從“無所不為”向提供基本公共服務、滿足社會公共需要,解決社會公共問題“有所為、有所不為”轉變,財政職能目標定位從替代市場向彌補市場失靈轉變。至2003年黨的十六屆三中全會提出要求“健全公共財政體制”,標志著我國初步建立起了公共財政體制基本框架。

　　在此期間,我國經歷了1991-1999年這輪歷時9年的經濟周期,以及2000-2009年這輪歷時10年的經濟周期的前半周期。政府進行了2次大規模宏觀調控:1992-1998年緊縮型宏觀調控和1998-2003年擴張型宏觀調控。也正是在這兩輪宏觀調控中,我國政府首次主要運用經濟手段調控經濟運行,并取得了巨大成就。我國經濟經歷了80年代整個10年的快速增長期,90年刊發生了實質性變化,逐漸告別了短缺經濟,越來越多的產品,特別是工業制成品變得供過于求,出現了大量的產能過剩。據測算,至1997年下半年,全國600余種主要商品,供不應求的商品僅占1.6%;供求基本平衡的商品占66.6%;供過于求的商品占31.8%(臧躍茹,1995[11])。市場從原來的“賣方市場”轉變為“買方市場”,這意味著,消費者趨向理智,生產者需要加強供給管理,要從單一擴大規模向集約型調整結構轉變,要迎合消費需求的變化調整產品種類、提高質量。在過熱不再是經濟運行的常態的新的經濟運行環境下,政府宏觀調控也同樣趨于復雜,從原來對需求和通貨膨脹的“單向調控”變為“雙向調控”———有時需要抑制需求和通貨膨脹,有時需要擴大需求和防止通貨緊縮,不僅要防“過熱”,還要注意防“過冷”,不僅要控制社會需求總量,還要注意調整產業結構。1991-1999年這輪宏觀調控主要是應對經濟過熱,1998-2003年這輪宏觀調控則是應對經濟“偏冷”。經政府治理整頓,上一輪經濟周期在1990年觸底,1991年持續了低速增長的態勢,但是1992年形勢一舉反轉進入了新一輪經濟快速增長期,1993年達到這輪經濟周期的峰值,出現了“四熱、四高、四緊、一混亂”等嚴重問題。四熱是:房地產熱、開發區熱、集資熱、股票熱。四高是:高投資膨脹、高工業增長、高貨幣發行和信貸投放、高物價上漲。四緊是:運輸緊張、能源緊張、重要原材料緊張、資金緊張。