摘要：我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入?yún)s沒有相應(yīng)增加。1994年，我國開始實行中央和地方的分稅制改革， 將稅收劃分為中央稅、地方稅和中央地方共享稅，這一改革在某種程度上減少了地方政府特別是市級政府的稅收收入來源。然而，這一改革進(jìn)行之后，地方上的事權(quán)與財權(quán)出現(xiàn)嚴(yán)重的不對稱，導(dǎo)致地方政府債務(wù)的惡性膨脹，其中，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政危機(jī)受到眾多國內(nèi)學(xué)者的關(guān)注。據(jù)調(diào)查，目前在我國416萬個鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，約65%存在負(fù)債，總額在3 000億元左右，鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均負(fù)債規(guī)模已經(jīng)達(dá)到650萬元，中西部地區(qū)有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債竟上千萬元。

　　一、當(dāng)前我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政危機(jī)的成因

　　在我國現(xiàn)行財政體系中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政是最基層的一級財政，是保持農(nóng)村社會穩(wěn)定乃至全國穩(wěn)定的關(guān)鍵。但我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政一直都難保收支平衡， 其收支缺口主要依賴制度外收入彌補(bǔ)。農(nóng)村稅費(fèi)改革之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政制度外收入被切斷、國家轉(zhuǎn)移支付不足，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政變得越來越困難、財政危機(jī)越來越嚴(yán)重。筆者認(rèn)為，當(dāng)前我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政危機(jī)的成因主要有：

　　(一)稅費(fèi)改革

　　“所謂公共財政收入，是指政府為滿足財政支出的需要，自家庭、企業(yè)所取得的一切貨幣收入總和，包括稅收收入、公債收入、收費(fèi)收入、國有企業(yè)收入、捐贈收入和其他收入。” 稅費(fèi)改革的實行(主要是指取消農(nóng)業(yè)稅和對農(nóng)民進(jìn)行直補(bǔ)政策)進(jìn)一步加重了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政危機(jī)。稅費(fèi)改革之前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入的來源主要有鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的常規(guī)收入，一般是由3部分組成：“一是由財政局收取的農(nóng)業(yè)稅費(fèi)部分，這部分以農(nóng)業(yè)稅為主體;二是地稅收入，包括地方工商稅收和企業(yè)所得稅、個人所得稅等;三是國稅收入(增值稅)留存部分，一般占國稅收入的四分之一。”

　　稅費(fèi)改革之后，中央財政對各地因減免農(nóng)業(yè)稅而減少的財政收入給予補(bǔ)助，但這些安排的補(bǔ)助偏小，難以抵消因為稅費(fèi)改革引起的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入減少的部分。據(jù)有關(guān)學(xué)者統(tǒng)計，稅費(fèi)改革之前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府每年實際上能夠從農(nóng)民那里獲取1500億元～1600億元的財政收入，稅費(fèi)改革之后，中央財政2003年對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的補(bǔ)助為305億元，2004年為510億元，可見，稅費(fèi)改革導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政嚴(yán)重萎縮。中央雖然在對鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行財政補(bǔ)助，但補(bǔ)助額度太小，難以解決因為稅費(fèi)改革加劇的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政危機(jī)。

　　取消農(nóng)業(yè)稅導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的主要來源被切斷，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)卻未進(jìn)行有效的職能轉(zhuǎn)換合機(jī)構(gòu)精簡，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依然是全能政府，加劇了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財權(quán)與事權(quán)之間的矛盾，同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政與供養(yǎng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)以及安置精簡的鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員之間的矛盾更加凸顯：支付鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員工資和安置精簡的鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員會引起大量債務(wù)。

　　(二) 經(jīng)濟(jì)方面

　　當(dāng)前，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)單一是引起我國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政危機(jī)的原因之一。我國大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)以農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)為主， 改革開放之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)異軍突起，但上世紀(jì)末以來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)風(fēng)光不再，鄉(xiāng)鎮(zhèn)開始逐漸失去一項穩(wěn)定的稅源。農(nóng)業(yè)稅費(fèi)長期以來都是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的主要收入來源，稅費(fèi)改革之后，農(nóng)業(yè)稅減免，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)的其它稅費(fèi)沒有馬上增長起來，某些地方的其它稅費(fèi)甚至同時在減少， 在財政支出減少很小(甚至不減反增)的情況下， 鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政危機(jī)必然進(jìn)一步加劇。

　　(三)歷史遺留債務(wù)

　　稅費(fèi)改革之前， 我國大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)已經(jīng)存在嚴(yán)重的負(fù)債現(xiàn)象。據(jù)國家審計署對中西部10個省、市的49個縣(市)財政收支狀況進(jìn)行的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，截至2004年底， 49個縣(市)中有37個累計瞞報赤字共10.6億元;49個縣(市)累計債務(wù)達(dá)163億元。2004年，據(jù)農(nóng)業(yè)部統(tǒng)計，中國鄉(xiāng)級債務(wù)已達(dá)1776億元，平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債約400萬元。可見， 鄉(xiāng)鎮(zhèn)的歷史遺留債務(wù)當(dāng)前一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政危機(jī)的原因之一。

　　有人認(rèn)為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)歷史遺留債務(wù)形成的原因，主要有五個方面： 第一，國家政策形成的債務(wù)。第二，缺乏有效的管理監(jiān)督機(jī)制和民主決策機(jī)制。第三，“政績工程”、“形象工程”帶來的債務(wù)。第四，稅收制度。第五，現(xiàn)行的轉(zhuǎn)移支付制度。

　　(四)公務(wù)員的舉措

　　這主要是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員的用人不當(dāng)、盲目決策和吃喝風(fēng)等等。用人不當(dāng)會導(dǎo)致一系列負(fù)面效應(yīng)的出現(xiàn)，如：腐敗的滋生和決策失誤等等，而這些負(fù)面效應(yīng)會導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)增加以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)稅源受損，這些都會使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政危機(jī)加劇。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)官員為了增加稅源或建立自己的政績而進(jìn)行盲目決策，如：不結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H，盲目進(jìn)行投資，投資失敗會導(dǎo)致政府債務(wù)增加。近年中央嚴(yán)令制止吃喝風(fēng)，但部分地方的官員依然通過變相手段進(jìn)行吃喝，給本不寬裕的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政帶來更大困難。

　　二、化解當(dāng)前我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政危機(jī)的措施

　　鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政危機(jī)會危及農(nóng)村社會的穩(wěn)定乃至全國的穩(wěn)定，因此，應(yīng)該對其加以高度重視，采取多種措施，積極化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政危機(jī)。

　　(一)簡化行政體制

　　世界上絕大多數(shù)地域較大的國家都采用三級財政體制，我國目前復(fù)雜的五級財政體制十分罕見，這一體制在國家財政、管理效率、縱向和橫向財政平衡的公平性等等方面帶來很多負(fù)面效應(yīng)。因此，精簡行政機(jī)構(gòu)、減少政府行政層次是我國建設(shè)社會主義市場經(jīng)濟(jì)的必然選擇。

　　精簡行政機(jī)構(gòu)應(yīng)該以“小政府、大服務(wù)”為基本理念，以精簡效能為基本原則，大力精簡財政供養(yǎng)人口。同時要轉(zhuǎn)變政府職能，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不應(yīng)該是全能政府，要對政府面臨的事項進(jìn)行劃分，做好政府應(yīng)該做的事，把那些不應(yīng)由政府管的、也管不好的事讓給社會和其他經(jīng)濟(jì)組織去做，讓政府從過去“無所不管、政企不分、政社不分、政資不分”的職能中轉(zhuǎn)變出來。減少政府行政層次主要是指在稅費(fèi)改革之后撤消鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府，設(shè)立鄉(xiāng)公所、鎮(zhèn)公所，成為縣級政府的派出機(jī)構(gòu)。

　　(二)加快財政體制改革

　　化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政危機(jī)應(yīng)該收縮原有財政支出覆蓋的范圍，使財政支出的安排以支農(nóng)服務(wù)為重點(diǎn)，保證農(nóng)業(yè)發(fā)展、扶貧計劃等公共事業(yè)的需要。這樣才能夠為其后稅源的增加奠定基礎(chǔ)。上級財政在與鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政分割財力時要給鄉(xiāng)鎮(zhèn)留有余地， 本著公平和財權(quán)與事權(quán)相對應(yīng)的原則以事權(quán)劃分財權(quán)，以財權(quán)決定事權(quán)， 增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財權(quán)，按照財權(quán)、事權(quán)相統(tǒng)一的原則，合理界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)收支范圍，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)和各項事業(yè)的健康發(fā)展，同時要對現(xiàn)行的轉(zhuǎn)移支付制度和分稅制加以完善。在現(xiàn)行的分稅制體制下，應(yīng)該以保證不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平鄉(xiāng)鎮(zhèn)和不同收入階層均等地享受基本公共服務(wù)作為財政轉(zhuǎn)移支付的首要目的。基礎(chǔ)教育、衛(wèi)生防疫、區(qū)域水土治理和環(huán)境保護(hù)等等應(yīng)該成為財政轉(zhuǎn)移支付的主要對象。

　　(三)完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的民主決策機(jī)制和管理監(jiān)督機(jī)制

　　要建立以公民民主權(quán)利為基礎(chǔ)的財政體制，給予農(nóng)民充分的政治民主權(quán)利，提高農(nóng)民參政議政的熱情以及他們的覺悟，使農(nóng)民正成為市場經(jīng)濟(jì)主體，切實加強(qiáng)基層政權(quán)的民主化進(jìn)程，以此來優(yōu)化行政決策機(jī)制。“政策評估就是根據(jù)某些公認(rèn)的標(biāo)準(zhǔn)去判斷一項公共政策是否有價值或有什么價值。”任何未經(jīng)政策評估的項目都是具有極高風(fēng)險的，解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政危機(jī)要建立科學(xué)的評估體系對鄉(xiāng)鎮(zhèn)資金的投資項目進(jìn)行評估， 同時把投資項目的成敗與直接管理者相聯(lián)系，如果投資失敗，對主要過失者不僅要實行行政處罰， 還要追究一定的經(jīng)濟(jì)責(zé)任;投資成功則對直接管理者進(jìn)行嘉獎。完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的民主決策機(jī)制和管理監(jiān)督機(jī)制還要求加強(qiáng)村民自治，建立代表不同階層公民權(quán)益的非政府組織對政府工作進(jìn)行評議監(jiān)督。

　　(四)化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)的歷史遺留債務(wù)并增加稅源

　　應(yīng)該對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的歷史遺留債務(wù)進(jìn)行全面核查清理，并建立完善高效的對財政風(fēng)險進(jìn)行確認(rèn)、評估和量化制度。引入“地方財政破產(chǎn)”管理方法，加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的轉(zhuǎn)制和破產(chǎn)清算工作：一方面嚴(yán)格防止新增債務(wù)，另一方面以拍賣、租賃等方式盤活資產(chǎn)、資源;通過債權(quán)債務(wù)置換以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的改組轉(zhuǎn)制、破產(chǎn)、資產(chǎn)重組等等方式來消化部分歷史遺留債務(wù)。上級政府應(yīng)該出臺處理鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政債務(wù)的相關(guān)政策并加以具體執(zhí)行，在一些條件允許的鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)償債基金，適當(dāng)給予各地債務(wù)化解的創(chuàng)新空間，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)化解債務(wù)的積極性，讓各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H情況尋求化解歷史遺留債務(wù)的有效途徑，需要注意的是：這一過程需要有效的監(jiān)管，嚴(yán)防各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)采取步伐措施化解歷史遺留債務(wù)。

　　增加稅源方面，國家的各項政策，應(yīng)當(dāng)更加考慮鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實際需要，積極推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、農(nóng)村工業(yè)化和城鎮(zhèn)化。具體措施有：1.突出特色和優(yōu)勢。各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以依據(jù)自身的條件，謀劃財源建設(shè)的重點(diǎn)，把當(dāng)?shù)貎?yōu)勢產(chǎn)品和優(yōu)勢區(qū)域做大做強(qiáng)，形成特色，充分利用本地特色招商引資;2.加快農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化步伐。這要求上級部門加大對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的投入，并通過政策引導(dǎo)， 鼓勵各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)根據(jù)市場需要合理調(diào)整農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu);各級部門應(yīng)該更加重視科技在農(nóng)業(yè)中的應(yīng)用， 鼓勵農(nóng)民在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中積極采用新技術(shù)，政府出力出資引進(jìn)優(yōu)質(zhì)品種并加以推廣，切實促進(jìn)當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)發(fā)展;政府要對農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作組織的發(fā)展加以引導(dǎo)，改變單個農(nóng)戶在市場中的弱勢地位;3.以二三產(chǎn)業(yè)帶動鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。這一方面要求各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府關(guān)注勞務(wù)輸出，鼓勵并協(xié)助當(dāng)?shù)馗挥鄤趧恿ν獬龃蚬そ?jīng)商，減少農(nóng)村的剩余勞動力，提高勞動力的利用率;在已有鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的地方，政府應(yīng)該組建能夠推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的龍頭企業(yè)和服務(wù)組織，推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營;同時要加強(qiáng)對工商企業(yè)的監(jiān)管，建立生產(chǎn)經(jīng)營和納稅情況檔案，防止稅源流失。在增加稅源方面需要注意的是：各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)不能為了增加稅源而盲目引進(jìn)投資或批準(zhǔn)企業(yè)在當(dāng)?shù)卦O(shè)廠。

　　我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政危機(jī)的凸顯不利于我國農(nóng)村的穩(wěn)定，甚至?xí)＜罢麄€社會的穩(wěn)定，因此，對當(dāng)前我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政危機(jī)進(jìn)行分析顯得十分必要。筆者認(rèn)為，這一危機(jī)的成因主要有：稅費(fèi)改革、經(jīng)濟(jì)方面、歷史遺留債務(wù)和公務(wù)員的舉措四個方面，化解這一危機(jī)的措施主要有：簡化行政體制、加快財政體制改革、完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的民主決策機(jī)制和管理監(jiān)督機(jī)制、化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)的歷史遺留債務(wù)并增加稅源。在這些措施得以實施之后，當(dāng)前我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政危機(jī)會在一定程度上得到解決，從而實現(xiàn)加快農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、保持社會穩(wěn)定的目的。