前 言

　　隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的飛速發(fā)展和城市化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，我國(guó)逐步進(jìn)入城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、“三化同步”發(fā)展的新時(shí)期，城鄉(xiāng)關(guān)系、產(chǎn)業(yè)聯(lián)系、農(nóng)村形勢(shì)等正在發(fā)生深刻變化。農(nóng)業(yè)農(nóng)村已經(jīng)和正在發(fā)生重大而深刻的變化、廣泛而復(fù)雜的變革，使農(nóng)田水利發(fā)展面臨諸多新形勢(shì)、新問(wèn)題，對(duì)農(nóng)田水利發(fā)展機(jī)制產(chǎn)生巨大挑戰(zhàn)。2011年中央一號(hào)文件明確要求把農(nóng)田水利作為農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重點(diǎn)任務(wù)，健全農(nóng)田水利建設(shè)新機(jī)制，充分調(diào)動(dòng)農(nóng)民興修農(nóng)田水利的積極性，著力加快農(nóng)田水利建設(shè)，推動(dòng)水利實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展。面對(duì)農(nóng)田水利發(fā)展的新形勢(shì)、新要求、新目標(biāo)，亟待研究確定農(nóng)田水利發(fā)展的關(guān)鍵問(wèn)題，完善發(fā)展思路，創(chuàng)新發(fā)展機(jī)制。

　　一、農(nóng)田水利發(fā)展面臨的新形勢(shì)

　　發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、保障國(guó)家糧食安全對(duì)農(nóng)田水利提出新的更高要求，城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)已經(jīng)和正在發(fā)生的重大變化對(duì)農(nóng)田水利的影響加深加重，農(nóng)田水利薄弱環(huán)節(jié)更加凸顯。

　　發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)要求優(yōu)先實(shí)現(xiàn)農(nóng)田水利現(xiàn)代化，發(fā)展農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，是今后一個(gè)時(shí)期特別是“十二五”時(shí)期的一項(xiàng)重大任務(wù)。發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，以保障國(guó)家糧食安全為首要目標(biāo)。水利作為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)不可或缺的首要條件，建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)首先要實(shí)現(xiàn)農(nóng)田水利現(xiàn)代化。今后一個(gè)時(shí)期，要把農(nóng)田水利建設(shè)作為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)的重點(diǎn)內(nèi)容，作為提高糧食綜合生產(chǎn)能力的根本之策，全面加快農(nóng)田水利建設(shè);要把現(xiàn)代化作為農(nóng)田水利建設(shè)與管理的新標(biāo)準(zhǔn)，用現(xiàn)代的思想觀念指導(dǎo)農(nóng)田水利，用先進(jìn)技術(shù)改造農(nóng)田水利，用先進(jìn)設(shè)備裝備農(nóng)田水利，用科學(xué)的經(jīng)營(yíng)管理方法管理農(nóng)田水利。

　　二、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)新變化全方位多層次影響農(nóng)田水利發(fā)展

　　1、城市化率即將過(guò)半，統(tǒng)籌發(fā)展農(nóng)田水利的需求增加

　　城鄉(xiāng)一體化發(fā)展逐步打破相互分割的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的趨勢(shì)，推動(dòng)生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間進(jìn)行優(yōu)化配置，使城鄉(xiāng)邊界日益模糊、產(chǎn)業(yè)聯(lián)系日趨緊密、勞動(dòng)力等要素流動(dòng)速度加快。根據(jù)第六次全國(guó)人口普查結(jié)果，我國(guó)城市化率已經(jīng)達(dá)到49.68%，接近50%，已經(jīng)進(jìn)入城市化的快速發(fā)展階段。這一時(shí)期，我國(guó)的城鄉(xiāng)格局、產(chǎn)業(yè)格局正在發(fā)生深刻變化。一方面，隨著城市化進(jìn)程的推進(jìn)，農(nóng)村勞動(dòng)力流動(dòng)速度明顯加快，勞動(dòng)力的跨區(qū)域、跨行業(yè)配置更為靈活，原有的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)出現(xiàn)松動(dòng)趨勢(shì);另一方面，農(nóng)業(yè)部門(mén)的基礎(chǔ)性作用更加凸顯，農(nóng)業(yè)增產(chǎn)、農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格波動(dòng)將對(duì)整個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)波動(dòng)產(chǎn)生顯著影響，農(nóng)業(yè)發(fā)展對(duì)整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的影響日益加深。

　　2、農(nóng)業(yè)收入比重下降，農(nóng)田水利對(duì)農(nóng)民增收的貢獻(xiàn)率持續(xù)下降

　　隨著我國(guó)城市化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，農(nóng)民收入結(jié)構(gòu)發(fā)生顯著變化，工資性收入占農(nóng)民純收入的比重逐年增加，從1990年的20.22%上升至2009年的40%，成為農(nóng)民增收的主要來(lái)源;而農(nóng)業(yè)收入占農(nóng)民收入的比重逐年下降，從1990年的50.21%下降至2009年的29.07%(見(jiàn)表2)，對(duì)農(nóng)民收入的貢獻(xiàn)率降至30%以下，其中種植業(yè)對(duì)農(nóng)民收入的貢獻(xiàn)率更低。此外，工資性收入全部為現(xiàn)金收入，是真金白銀;而農(nóng)業(yè)收入更多具有統(tǒng)計(jì)意義，現(xiàn)金收入比例約80%，含金量不高。收入結(jié)構(gòu)的變化、加上農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格波動(dòng)，使糧食增產(chǎn)對(duì)農(nóng)民增收的貢獻(xiàn)率大幅下降，灌與不灌、灌多灌少對(duì)農(nóng)民收入的影響并不顯著，農(nóng)民開(kāi)展農(nóng)田水利建設(shè)與管理的積極性明顯減弱。

　　3、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)出現(xiàn)流轉(zhuǎn)，對(duì)農(nóng)田水利發(fā)展的影響或?qū)@現(xiàn)

　　在農(nóng)村勞動(dòng)力數(shù)量質(zhì)量下降和外出務(wù)工數(shù)量增多的同時(shí)，農(nóng)村內(nèi)部的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)方式也在發(fā)生微調(diào)原有的土地細(xì)碎化經(jīng)營(yíng)方式已經(jīng)與新的農(nóng)村形勢(shì)不相適應(yīng)，出現(xiàn)向適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)變的趨勢(shì)。一方面，一些農(nóng)戶(hù)開(kāi)始積極通過(guò)代耕、轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán);另一方面，一些民間資本開(kāi)始準(zhǔn)備進(jìn)入或已進(jìn)入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，推動(dòng)農(nóng)業(yè)資本化、規(guī)模化經(jīng)營(yíng)。尤其是2008年中央一號(hào)文件《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》出臺(tái)，使農(nóng)村土地使用逐步由原有的細(xì)碎化經(jīng)營(yíng)向適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)變。農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)不斷增多，農(nóng)地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)趨勢(shì)日趨明顯。據(jù)農(nóng)業(yè)部調(diào)查，截至2008年8月底，全國(guó)上報(bào)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)面積達(dá)到1.06億畝，占承包耕地總面積的8.7%。

　　三、農(nóng)田水利薄弱環(huán)節(jié)依然突出

　　農(nóng)田水利建設(shè)滯后是影響農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展和國(guó)家糧食安全的最大硬傷。近年來(lái)，國(guó)家加大了農(nóng)田水利投入力度，農(nóng)田水利局部出現(xiàn)改觀，但傷情病情尚未得到根本好轉(zhuǎn)，最薄弱環(huán)節(jié)體現(xiàn)在兩個(gè)方面。一是工程老化不配套。全國(guó)仍有40%的大型灌區(qū)骨干工程、60%的大型灌排泵站、50%～60%的中小型灌區(qū)、50%的小型農(nóng)田水利工程設(shè)施不配套、老化失修、功能衰減、效益降低。二是末級(jí)渠系產(chǎn)權(quán)不清、管理缺位。原來(lái)以鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)組織為主體的末級(jí)渠系管理體制隨著聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推行和農(nóng)村稅費(fèi)改革的深化而消失，末級(jí)渠系失去管理主體，產(chǎn)權(quán)虛置。近年來(lái)，有關(guān)部門(mén)推動(dòng)建立用水戶(hù)合作組織。從調(diào)研來(lái)看，用水戶(hù)合作組織組建和運(yùn)行難度較大、成本較高、能力不足，尚不能完全解決末級(jí)渠系管理問(wèn)題。

　　四、農(nóng)田水利發(fā)展的關(guān)鍵問(wèn)題

　　近年來(lái)，黨中央、政府高度重視農(nóng)田水利建設(shè)，采取各項(xiàng)措施推動(dòng)農(nóng)田水利發(fā)展。

　　1、責(zé)任主體問(wèn)題

　　在城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的背景下，農(nóng)田水利發(fā)展的正外部效應(yīng)明顯加大、公益性特征明顯加強(qiáng)，農(nóng)田水利發(fā)展成為影響糧食安全和國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局的倡議性問(wèn)題，地位更加重要。但是，傳統(tǒng)責(zé)任主體之一的農(nóng)民對(duì)種地不積極，撂荒棄耕、“水改旱”、“雙(季稻)改單”現(xiàn)象比較普遍，參與農(nóng)田水利建設(shè)與管理的積極性更低，有可能動(dòng)搖國(guó)家糧食安全的根基。新形勢(shì)下加強(qiáng)農(nóng)田水利建設(shè)與管理，亟待回答誰(shuí)主導(dǎo)、誰(shuí)負(fù)責(zé)、誰(shuí)實(shí)施等問(wèn)題，重點(diǎn)是重新界定農(nóng)民的責(zé)任。

　　2、建設(shè)投入與運(yùn)行經(jīng)費(fèi)保障問(wèn)題

　　農(nóng)田水利建設(shè)投入與運(yùn)行經(jīng)費(fèi)保障問(wèn)題，是農(nóng)田水利建設(shè)與管理的根本問(wèn)題。在新形勢(shì)下，解決此問(wèn)題顯得更加緊迫。

　　一是建設(shè)投入保障問(wèn)題。2011年中央一號(hào)文件，對(duì)水利投入特別是農(nóng)田水利投入制定了許多有力的政策，特別是要求從土地出讓收益中提取10%用于農(nóng)田水利建設(shè)。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，這些政策如果落實(shí)到位，必將大力促進(jìn)農(nóng)田水利建設(shè)。但是我們也認(rèn)識(shí)到，這些政策出臺(tái)的前提是農(nóng)民要在自愿情況下投工投勞。如果農(nóng)民自愿程度較低，投工投勞很少，由此形成的投入缺口由誰(shuí)承擔(dān)、如何保障?足是老大難問(wèn)題，目前仍存在很大爭(zhēng)議，解決問(wèn)題的思路存在嚴(yán)重分歧。目前，提高農(nóng)業(yè)水費(fèi)基本不具可行性，水費(fèi)征收難度加大，通過(guò)水費(fèi)能夠補(bǔ)償?shù)倪\(yùn)行經(jīng)費(fèi)十分有限;灌區(qū)是水管體制改革的明顯短板，分類(lèi)定性政策缺位，財(cái)政補(bǔ)償“兩費(fèi)”落實(shí)不理想。新形勢(shì)下，水價(jià)如何改革、定額內(nèi)用水如何優(yōu)惠、如何促進(jìn)節(jié)水與保障水管單位良性運(yùn)行，都是亟待解決的問(wèn)題。

　　五、新時(shí)期農(nóng)田水利發(fā)展的思路

　　針對(duì)農(nóng)田水利發(fā)展的新形勢(shì)、新問(wèn)題、新要求、新目標(biāo)，我們應(yīng)進(jìn)一步明確農(nóng)田水利發(fā)展的公益性屬性，加強(qiáng)政府主導(dǎo)，在總結(jié)“民辦公助”模式的基礎(chǔ)上，探索建立“義務(wù)全民化、責(zé)任政府化、建設(shè)社會(huì)化”的農(nóng)田水利發(fā)展新機(jī)制。

　　1、義務(wù)全民化

　　從受益程度看，農(nóng)民只是農(nóng)田水利受益群體之一，隨著農(nóng)業(yè)收入在農(nóng)民收入中的比重降低，農(nóng)田水利發(fā)展對(duì)農(nóng)民增收貢獻(xiàn)率下降，農(nóng)民參與農(nóng)田水利建設(shè)與管理的積極性不高，把發(fā)展農(nóng)田水利的重任繼續(xù)系到農(nóng)民身上，不可靠、不現(xiàn)實(shí)。與此同時(shí)，隨著城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的不斷推進(jìn)，城鄉(xiāng)之間、產(chǎn)業(yè)之間的關(guān)系更加緊密，城鎮(zhèn)居民、不同產(chǎn)業(yè)等都會(huì)從農(nóng)田水利發(fā)展及農(nóng)業(yè)發(fā)展中獲益，受益程度甚至可能超過(guò)農(nóng)民，農(nóng)田水利的公益性、基礎(chǔ)性、倡議性地位更加突出，對(duì)全社會(huì)公民具有重要意義，應(yīng)當(dāng)建立全民參與和支持農(nóng)田水利發(fā)展的新局面。因此，要逐步改變傳統(tǒng)認(rèn)識(shí)，賦予農(nóng)民作為一個(gè)普遍公民從事農(nóng)田水利的自主權(quán)，今后農(nóng)民像種地一樣可以自己決定是否建設(shè)與管理農(nóng)田水利。同時(shí)，按照“義務(wù)全民化”的新理念，引導(dǎo)包括農(nóng)民在內(nèi)的全社會(huì)公民參與農(nóng)田水利建設(shè)，為農(nóng)田水利持續(xù)發(fā)展提供動(dòng)力。

　　2、責(zé)任政府化

　　農(nóng)田水利對(duì)國(guó)家糧食安全、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局具有重要影響，在義務(wù)全民化的背景下，應(yīng)當(dāng)更加突出強(qiáng)調(diào)政府在農(nóng)田水利建設(shè)中的主導(dǎo)作用，引導(dǎo)全社會(huì)參與農(nóng)田水利。在這方面可以借鑒農(nóng)村義務(wù)教育的做法與經(jīng)驗(yàn)。自建國(guó)初期至農(nóng)村稅費(fèi)改革之前，我國(guó)農(nóng)村義務(wù)教育一直強(qiáng)調(diào)農(nóng)民義務(wù)，按照“農(nóng)村義務(wù)教育農(nóng)民辦”的思路，通過(guò)“三提留五統(tǒng)籌”、教育集資和教育附加費(fèi)等形式籌集資金，籌辦農(nóng)村義務(wù)教育。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立，外出就業(yè)與農(nóng)民子女的區(qū)域流動(dòng)使農(nóng)村義務(wù)教育表現(xiàn)出顯著的公益性特征，為此，政府不斷強(qiáng)化農(nóng)村義務(wù)教育中的責(zé)任，最終實(shí)行免費(fèi)農(nóng)村義務(wù)教育。從公益性屬性來(lái)看，盡管農(nóng)民子女是農(nóng)村義務(wù)教育的直接參加者和受益者，但義務(wù)教育具有顯著的正外部性，能夠推動(dòng)整個(gè)國(guó)民素質(zhì)的提高和綜合國(guó)力的提高，具有顯著的公益性。按照公益性屬性，政府主動(dòng)承擔(dān)農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展的相關(guān)職責(zé)。農(nóng)田水利發(fā)展與義務(wù)教育極為相似，盡管農(nóng)民是農(nóng)田水利的直接使用者，但農(nóng)田水利發(fā)展對(duì)糧食安全具有決定性意義，因此，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步強(qiáng)化政府在農(nóng)田水利發(fā)展中的主導(dǎo)作用和相關(guān)責(zé)任。

　　3、建設(shè)社會(huì)化

　　為引導(dǎo)全社會(huì)參與農(nóng)田水利特別是小型農(nóng)田水利建設(shè)，需要建立社會(huì)化的建設(shè)管理機(jī)制。建設(shè)社會(huì)化主要體現(xiàn)在兩方面:一是政府出臺(tái)激勵(lì)政策，通過(guò)以獎(jiǎng)代補(bǔ)、先建后補(bǔ)、先干先補(bǔ)、多干多補(bǔ)、產(chǎn)權(quán)劃撥等措施，鼓勵(lì)全社會(huì)參與農(nóng)田水利。二是政府水行政主管部門(mén)，根據(jù)農(nóng)田水利規(guī)劃制定工作計(jì)劃，向用水協(xié)會(huì)、企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體等各類(lèi)主體公布，公開(kāi)選擇建設(shè)單位，由其負(fù)責(zé)工程建設(shè)管理。為扶持用水合作組織發(fā)展，可以在其管理范圍內(nèi)，授予其建設(shè)工程的權(quán)利。