這篇質(zhì)量監(jiān)督論文發(fā)表了外企食品質(zhì)量監(jiān)督監(jiān)管體系研究，近年來, 我國食品安全問題頻發(fā)，肯德基和麥當(dāng)勞在中國不斷轉(zhuǎn)型和穩(wěn)定發(fā)展的同時, 也受到各種食品安全事故的負(fù)面影響，經(jīng)過數(shù)年的改革, 我國的食品監(jiān)管體制發(fā)生較大的變化。

　　關(guān)鍵詞：質(zhì)量監(jiān)督論文,市場失靈;政府失靈;外企食品安全;監(jiān)管;福喜事件

　　1引言

　　近年來，我國食品安全問題頻發(fā)。以2005年“孔雀石綠”事件作為起始時間，十年間還依次發(fā)生蘇丹紅鴨蛋、三聚氰胺毒奶粉、地溝油、瘦肉精、塑化劑、鎘大米、毒豆芽和福喜過期肉等重大食品安全事件。接二連三的食品安全問題被曝光在公眾的視野內(nèi)，范圍涵蓋主食副食、蔬菜肉類等方面。食品安全事故一直是人們?nèi)粘Ｉ钪袩o法忽視的一個問題。2005年以來，肯德基和麥當(dāng)勞相繼被曝出了蘇丹紅、豆?jié){門、老油門、漢堡細(xì)菌超標(biāo)、速生雞、冰塊門和福喜門事件。社會環(huán)境和法制環(huán)境的缺陷為外資企業(yè)的不法行為創(chuàng)造了肥沃土壤，政府監(jiān)管不力和法律法規(guī)缺陷是外企食品安全事件頻發(fā)的重要原因。

　　伴隨著經(jīng)濟(jì)和社會的高速發(fā)展，食品安全問題逐步由技術(shù)問題轉(zhuǎn)變成經(jīng)濟(jì)問題和社會問題。國外對食品安全的認(rèn)識經(jīng)歷一個由側(cè)重食品數(shù)量安全到側(cè)重食品質(zhì)量安全的轉(zhuǎn)變過程，對食品品質(zhì)的需求、食品衛(wèi)生與營養(yǎng)安全以及食品獲取與環(huán)境保護(hù)之間的問題逐漸走入人們的視野。相對而言，國外餐飲巨頭在國內(nèi)的食品行業(yè)屢次出現(xiàn)問題，卻很難引起政府部門的高度關(guān)注，并且隨著時間的推移，類似的問題屢見不鮮。

　　政府監(jiān)管部門過于迷信大型外資企業(yè)的操守，對國企、民企和外企存在較強(qiáng)的等級觀念，對大型外資企業(yè)格外關(guān)注，甚至形成了“隱形保護(hù)”和“超國民待遇”。大型食品加工企業(yè)實(shí)施封閉式管理，政府監(jiān)管人員也難以進(jìn)入其中了解足夠信息，政府的監(jiān)管行動流于形式。基于此種情況，本文從市場失靈和政府失靈的角度出發(fā)，以2014年7月20日曝光的“福喜事件”為例，深入剖析外資餐飲巨頭在國內(nèi)遭遇困境的原因，為政府部門對外資食品企業(yè)進(jìn)行有效的監(jiān)管提供理論上的依據(jù)。

　　2案例選取

　　本研究選取“福喜事件”作為案例研究對象。肯德基和麥當(dāng)勞在中國的發(fā)展經(jīng)歷了多個階段的轉(zhuǎn)型，同此也經(jīng)歷了數(shù)次挫折，在外資餐飲行業(yè)中具有較好的代表性和可比性。截至2013年底，肯德基在中國共有約18000家門店，在中國的門面達(dá)到3321家。1990年，麥當(dāng)勞在繁華的深圳東門開設(shè)了中國大陸的第一家麥當(dāng)勞餐廳，隨著中國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，麥當(dāng)勞在中國內(nèi)地的市場也有著迅猛的發(fā)展，670加餐廳遍布在跨越中國25個省市和直轄市的108個次級行政區(qū)域。肯德基和麥當(dāng)勞在中國不斷轉(zhuǎn)型和穩(wěn)定發(fā)展的同時，也受到各種食品安全事故的負(fù)面影響。“福喜事件”之所以能夠引起社會的特殊關(guān)注，主要存在以下三個方面的原因：第一，福喜公司是全球規(guī)模較大的跨國公司，在我國經(jīng)營了20多年，自稱擁有世界最為先進(jìn)的質(zhì)量監(jiān)督體系;第二，作為肉制品供應(yīng)商的福喜公司，對應(yīng)著諸多麥當(dāng)勞、肯德基等國際一流品牌，但是依舊被曝光了本次事件;第三，事件發(fā)生地點(diǎn)為我國一線城市，相比較于二、三線城市，一線城市的食品安全監(jiān)管能力更加強(qiáng)大，監(jiān)管體系更加完善，但是依舊出現(xiàn)了大眾日益關(guān)注的食品安全問題。

　　3案例描述

　　3.1案例背景

　　2014年7月20日，據(jù)上海東方衛(wèi)視披露，記者臥底兩個多月發(fā)現(xiàn)，麥當(dāng)勞、肯德基、必勝客等國際知名快餐連鎖店的肉類供應(yīng)商———上海福喜，存在大量采用過期變質(zhì)肉類原料的行為。這家公司被曝通過將過期食品回鍋重做、更改保質(zhì)期標(biāo)印等手段加工過期劣質(zhì)肉類，再將生產(chǎn)的麥樂雞塊、牛排、漢堡肉等售給肯德基、麥當(dāng)勞、必勝客等大部分快餐連鎖店。

　　3.2案例過程

　　為更好地分析大型外企企業(yè)食品安全事故頻發(fā)的原因，本文依據(jù)事件時間節(jié)點(diǎn)，梳理了“福喜事件”的發(fā)展歷程(見表1)，并詳細(xì)描述了事件發(fā)生的經(jīng)過和處理的結(jié)果。

　　4案例發(fā)現(xiàn)與討論

　　4.1食品質(zhì)量安全與市場機(jī)制失靈

　　4.1.1公共產(chǎn)品屬性就食品問題來說，市場參與者所需要的信息屬于公共物品。公共物品具有消費(fèi)上的競爭性和使用上的非排他性。公共物品的這兩個特殊屬性使得任何信息消費(fèi)者都不必要因為獲取信息去與其他信息消費(fèi)者競爭，也不會影響任何一個信息消費(fèi)者去獲取同樣的信息。上海福喜所提供的食品信息具備公共產(chǎn)品的非競爭性和非排他性的固有屬性，消費(fèi)者(肯德基和麥當(dāng)勞)對該公司所提供的產(chǎn)品的信息都是免費(fèi)的，并且相互之間沒有任何影響，而最直接的消費(fèi)者(大眾)對肯德基和麥當(dāng)勞所提供的食品安全信息同樣具有公共產(chǎn)品的基本屬性，導(dǎo)致食品市場失靈，受到最直接影響的也是大眾消費(fèi)者。

　　4.1.2外部性的存在由于非正規(guī)產(chǎn)商也沒有因為產(chǎn)生了負(fù)外部性而付出代價，導(dǎo)致僅僅在市場價格機(jī)制的調(diào)控下，非正規(guī)產(chǎn)商的行為不僅損害其他產(chǎn)商和消費(fèi)者，而且還不用承擔(dān)機(jī)會成本，而正規(guī)產(chǎn)商則剛好相反。這種價格調(diào)控機(jī)制的失靈將導(dǎo)致偽劣產(chǎn)品的出現(xiàn)。上海福喜為市場提供不衛(wèi)生、不營養(yǎng)、不安全的食品，在事件曝光之前沒有因為生產(chǎn)偽劣產(chǎn)品而產(chǎn)生負(fù)外部性受到懲罰，并且不用承擔(dān)其他機(jī)會成本，導(dǎo)致此次食品安全事故的發(fā)生。上海福喜公司生產(chǎn)的偽劣產(chǎn)品不僅影響了消費(fèi)者的正常食用，同時還影響了消費(fèi)者對其他正常食品的購買。福喜公司負(fù)面的信息傳遞給更多的消費(fèi)者，導(dǎo)致其他正規(guī)產(chǎn)商的產(chǎn)品銷售受到影響，卻沒有為此付出代價。

　　4.1.3信息的不對稱食品市場是一個信息極其不對稱的市場。消費(fèi)者食用的大部分食品都不是自己生產(chǎn)的，對于食品加工、制造的信息了解很少，從原料提供商到生產(chǎn)商，再到零售商，最終到消費(fèi)者，信息在每個環(huán)節(jié)之間傳遞都可能產(chǎn)生偏差。相反，作為生產(chǎn)商的福喜公司完全掌握這些信息，并且作為銷售商的肯德基和麥當(dāng)勞等餐飲集團(tuán)也掌握大量信息，消費(fèi)者和廠商在信息獲取上的不平等，導(dǎo)致食品消費(fèi)的安全問題。上海福喜質(zhì)量部經(jīng)理在被約談時也曾明確表示，公司高層對于問題肉的使用問題，多年來的政策一貫如此，不正規(guī)的操作問題也是由高層指示，廠長及以上層次的領(lǐng)導(dǎo)均完全掌握這一信息。上海福喜管理層對于過期原料和操作問題的錯誤對待，在未能獲取相關(guān)信息的情況下，導(dǎo)致消費(fèi)者的權(quán)益受到侵害。

　　4.2食品質(zhì)量安全與政府監(jiān)管失靈

　　4.2.1政府執(zhí)法效率低下記者發(fā)現(xiàn)，從事發(fā)工廠的大門到重要生產(chǎn)車間，至少需要經(jīng)過四道門，經(jīng)過每道門的時候均要求更換衣服，這就為內(nèi)部人員清理問題肉提供了足夠的時間。上海東方衛(wèi)視曝光福喜工廠生產(chǎn)劣質(zhì)食品后，上海藥監(jiān)局副局長、上海食安辦副主任顧振華帶領(lǐng)工作人員前往工廠進(jìn)行檢查時，遭遇了門口保安的強(qiáng)烈阻攔。作為執(zhí)法人員的顧振華一行因力量薄弱被強(qiáng)行攔在了門外不得進(jìn)入事發(fā)地點(diǎn)，后經(jīng)過與警察協(xié)調(diào)后，僵持了一個小時才被允許進(jìn)入現(xiàn)場。執(zhí)法部門與福喜公司負(fù)責(zé)人進(jìn)行約談時，要求其他提供問題肉的召回情況，但福喜公司依舊不予正面回應(yīng)，采取對抗的態(tài)度拒絕與執(zhí)法人員合作。這兩個細(xì)節(jié)至少可以看出，相較于外企造假時的隱蔽，執(zhí)法人員的執(zhí)法力量和執(zhí)法能力相當(dāng)薄弱，執(zhí)法效率也非常低下。

　　4.2.2政商信息的不對稱政府對具體的食品生產(chǎn)過程和生產(chǎn)技術(shù)無法做到完全的監(jiān)督，因此食品生產(chǎn)者和政府監(jiān)管之間、食品生產(chǎn)者和銷售商之間以及銷售商和政府部門之間存在信息不對稱。盡管監(jiān)管部門可以通過技術(shù)手段，檢測出食品質(zhì)量方面存在的問題，但由于這種監(jiān)測成本過高并且速度慢，給監(jiān)管部門造成一定的難度。有專家認(rèn)為，中國在一些產(chǎn)品安全檢測上面和歐美發(fā)達(dá)國家相比，施行標(biāo)準(zhǔn)和檢測方法較為粗放，導(dǎo)致監(jiān)測部門未能完全掌握食品安全信息。作為生產(chǎn)商的上海福喜在利益的驅(qū)動下，利用自身的信息優(yōu)勢，使用過期肉進(jìn)行生產(chǎn)，政府與生產(chǎn)商之間的信息不對稱導(dǎo)致消費(fèi)者的權(quán)益受到侵害。

　　4.2.3政府監(jiān)管存在漏洞經(jīng)過數(shù)年的改革，我國的食品監(jiān)管體制發(fā)生較大的變化。由之前的“分段監(jiān)管”形式改制為食藥監(jiān)統(tǒng)一監(jiān)督。盡管監(jiān)管形勢進(jìn)行了變動，食藥監(jiān)的監(jiān)管任務(wù)進(jìn)一步加重，但是食藥監(jiān)的人員編制卻沒有得到數(shù)量上的提升。作為我國東部沿海地區(qū)重要的經(jīng)濟(jì)中心，上海區(qū)級的食藥監(jiān)部門編制人員的編制一般為二三十個人，工作人員深入一線進(jìn)行監(jiān)督和執(zhí)法存在較大的困難。盡管國家要求下級食藥監(jiān)部門要充分發(fā)揮監(jiān)督作用，但是實(shí)際操作過程中，對食品企業(yè)的監(jiān)督主要由各地區(qū)食品企業(yè)上報文件，即“案牘監(jiān)督”，這種監(jiān)督方式主要靠企業(yè)“自律”，這就為歷史記錄良好的福喜公司提供了漏網(wǎng)之機(jī)。由于食藥監(jiān)管部門的權(quán)力末梢難以到達(dá)大型外資企業(yè)中，容易形成“監(jiān)管真空”，僅僅憑企業(yè)“自律”的結(jié)果就如同現(xiàn)實(shí)所出現(xiàn)的那樣，一次次諸如“福喜過期肉”的事件發(fā)生在現(xiàn)實(shí)生活中。

　　4.2.4企業(yè)違法成本較低2005年至2014年，肯德基和麥當(dāng)勞相繼經(jīng)歷了蘇丹紅事件、“嗑藥雞”事件、“豆?jié){門”事件、“速成雞”事件和福喜事件。外資企業(yè)屢次出現(xiàn)食品安全事故，很重要的原因在企業(yè)的違法成本過低。《食品安全法》規(guī)定的罰款金額是“貨值金額五倍以上十倍以下”，這種處罰力度對于資金雄厚和規(guī)模巨大的跨國公司而言毫無作用。當(dāng)違法行為被監(jiān)管部門發(fā)現(xiàn)，外企只需通過公關(guān)程序挽回聲譽(yù)，繳納相應(yīng)的罰款，就能夠度過一次次危機(jī)。由于繳納的罰款完全不至于讓其倒閉，這就助長了外資餐飲企業(yè)的冒險心理。反觀發(fā)達(dá)國家，企業(yè)的違法生產(chǎn)和經(jīng)營行為足以讓其關(guān)門破產(chǎn)，并禁止其終生從事該行業(yè)，甚至可能帶來牢獄之災(zāi)，而我國過低的企業(yè)違法成本也就成為了外資企業(yè)“知法犯法”的動因。

　　5雙重困境下食品安全監(jiān)管機(jī)制的構(gòu)建和建議

　　本文從市場和政府的雙重角度深入分析肯德基和麥當(dāng)勞“福喜事件”，研究發(fā)現(xiàn)由于市場機(jī)制失靈和政府監(jiān)管失靈的存在，兩大國際餐飲巨頭在中國市場上屢次出現(xiàn)食品安全問題。由于食品安全信息不對稱和外部性的存在，同時食品安全信息所具有的公共產(chǎn)品的基本屬性使得食品市場機(jī)制出現(xiàn)失靈。政府監(jiān)管部門受到監(jiān)管能力、低效率、體系不健全、執(zhí)法能力不足、機(jī)制存在漏洞、對外企的過度依賴的影響，政府對外資企業(yè)食品安全的監(jiān)管也存在失靈的現(xiàn)象。基于此，本文從政府和市場的角度構(gòu)建了外企食品質(zhì)量安全監(jiān)管體系，并提出相應(yīng)的政策建議(見圖1)。

　　5.1加速監(jiān)管和執(zhí)法隊伍的建設(shè)

　　我國的衛(wèi)生監(jiān)督管理盡管經(jīng)歷了50多年的發(fā)展，相較于發(fā)達(dá)國家而言，仍然存在較大的差距，主要表現(xiàn)在監(jiān)管人員比例和執(zhí)法人員素質(zhì)方面。執(zhí)法人員比例上，日本食品衛(wèi)生監(jiān)管人員的比例是1∶115800，荷蘭1∶22300，我國是1∶40000，由此看出，加速食品監(jiān)管和執(zhí)法隊伍的建設(shè)迫在眉睫。執(zhí)法人員素質(zhì)上，政府執(zhí)法人員對制假和售假行為的懲罰力度不足，是導(dǎo)致假冒偽類產(chǎn)品橫行的重要原因。政府部門一方面應(yīng)當(dāng)充分吸納食品安全監(jiān)督管理人才，充實(shí)食品監(jiān)管人員的數(shù)量，另一方面還應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對監(jiān)督管理人員的執(zhí)法能力的培訓(xùn)，加大執(zhí)法力度，嚴(yán)懲售假賣假行為，保障食品市場的正常流通。

　　5.2構(gòu)建食品網(wǎng)絡(luò)信息傳導(dǎo)機(jī)制

　　有效的食品安全傳導(dǎo)機(jī)制是解決信息不對稱的重要手段。在當(dāng)前互聯(lián)網(wǎng)迅速發(fā)展的時代背景下，政府部門應(yīng)當(dāng)建立和完善食品安全公共信息的平臺，以便大眾消費(fèi)者能夠在第一時間內(nèi)獲得更多的食品信息，以此來減少由于信息不對稱造成的逆向選擇現(xiàn)象，從而讓消費(fèi)者從中獲得更多貨真價實(shí)的食品。與此同時，政府還應(yīng)該通過食品安全公共信息平臺向社會定期公布食品安全信息，定期公布抽檢結(jié)果，及時披露抽檢不合格和弄虛作假的產(chǎn)商，以防由負(fù)外部性導(dǎo)致?lián)p害其他廠商的利益。

　　5.3加強(qiáng)對外資企業(yè)的監(jiān)督管理

　　針對外資企業(yè)，政府部門應(yīng)當(dāng)打破固有的“信心壟斷”，采取統(tǒng)一的強(qiáng)制游戲規(guī)則，即由中央統(tǒng)一制定外企進(jìn)入市場準(zhǔn)則和政策，強(qiáng)制地方政府遵守，完善市場經(jīng)濟(jì)制度，營造內(nèi)外資企業(yè)公平競爭的氛圍。具體而言，地方政府應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照中央政策，實(shí)施統(tǒng)一的稅收政策，內(nèi)外資企業(yè)平等稅負(fù)，對外資企業(yè)的“免二減三”的優(yōu)惠政策應(yīng)當(dāng)根據(jù)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和地方經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展的需要逐漸取消。中央政府應(yīng)當(dāng)適當(dāng)?shù)厥栈氐胤秸M(jìn)外資食品企業(yè)的優(yōu)惠政策的供給權(quán)，防止因地方政府的“尋租”行為而產(chǎn)生的優(yōu)惠政策供給的惡性競爭。

　　5.4完善食品安全監(jiān)督管理體系

　　食品質(zhì)量安全監(jiān)管是一項長期復(fù)雜的工作，涉及到的部門多、范圍廣。為避免監(jiān)督過程中所出現(xiàn)的職能交叉和職責(zé)不清的問題，政府部門應(yīng)當(dāng)組建權(quán)威的食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)，使各監(jiān)管部門聯(lián)合起來，最后形成獨(dú)立的、權(quán)威的食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)，協(xié)調(diào)各個部門的職能和責(zé)任，各司其職，充分發(fā)揮各部門的監(jiān)督管理任務(wù)。各級地方政府還應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)與國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局標(biāo)準(zhǔn)化委員會的合作，制定和修訂地方政府食品安全控制技術(shù)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，為檢測部門提供強(qiáng)有力的技術(shù)依據(jù)。

　　5.5健全食品質(zhì)量安全法律法規(guī)

　　雖然目前我國針對食品安全問題出臺了《產(chǎn)品質(zhì)量法》、《食品衛(wèi)生法》和《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》等制度，但是針對缺陷產(chǎn)品的防范和處理的規(guī)定過于原則，缺乏可操作性，違法成本過低，實(shí)施難度較大。政府部門應(yīng)當(dāng)以國際食品安全法典為依據(jù)，建議符合我國實(shí)際情況的食品安全法律法規(guī)體系，保證法律在實(shí)施過程中有較強(qiáng)的可操作性和持續(xù)性。在建立新的法律法規(guī)的同時，政府部門還應(yīng)當(dāng)對現(xiàn)有的有關(guān)食品安全的法律法規(guī)、條例、標(biāo)準(zhǔn)等進(jìn)行清理、補(bǔ)充和完善，整合有關(guān)食品監(jiān)管的內(nèi)容，盡可能減少和避免立法和執(zhí)法方面的沖突，解決現(xiàn)有法律體系的混亂，保持法律的統(tǒng)一性和完整性。

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　　作者：王凡凡 單位：桂林理工大學(xué)公共管理與傳媒學(xué)院

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