摘 要：公共設施選址常常因為鄰避效應而激發社會矛盾，引發社會事件，而發達國家的經驗表明，公民參與是避免此類選址事件惡化的主要方式。現以廣州市番禹區垃圾焚燒廠選址事件為例，運用政治過程理論與公民參與階梯理論，詳細探究公共設施選址事件背后的公眾參與機制。研究發現，番禺垃圾焚燒廠選址事件中公民的利益表達始終理性、合法、有理有據，并且通過制度化的渠道來進行意見表達，使公眾參與發揮效力。總結番禺價值，現提出改善鄰避設施選址中公眾參與的三方面建議，包括：政府搭建官民對話平臺，公眾參與的合法化、常態化和制度化，以及媒體發揮輿論作用構建議題。只有建立起實際意義上的公眾參與機制，促進民意表達才能根本解決鄰避設施選址問題產生，保證城市建設的正常秩序和持續發展。
作者：李東萍
關鍵詞：政策議程;鄰避設施;民意表達;公民參與;方式
隨著工業化和城鎮化的發展，城市人口規模迅速膨脹，垃圾和廢物的排放量也迅猛增加，居民的生活空間受到不斷擠壓，對公共設施的需求增加。這些公共設施雖然能提高城市公共生活質量，但本身帶有一定的負外部性，可能給當地居民帶來事實上或想象中的威脅而受到居民選擇性的抵制，因此常常被稱為“鄰避效應”，尤其在垃圾焚燒發電廠選址中頻頻發生。目前，對于公共設施選址問題而激起的鄰避沖突研究也居多。已有的研究及國內外的相關經驗可知，針對此類事件，公眾參與是較為可行的化解相關利益方沖突的途徑(胡燕等，岳光，陳志誠，等2003)，但是，我國公共設施選址過程中參與各方是如何博弈的?是否真的已經出現了公眾參與?公眾參與實效性的方式和路徑是什么?目前，已有的研究大多只從事件最終效果來討論公眾參與的成效(楊槿，葉芳芳，陳陽2010)并沒有著眼過程本身進行深入研究。
公眾參與不僅是一個公共治理話題，也是一個實踐課題。全國層出不窮的環保群體性事件中，廣東番禺垃圾焚燒事件是唯一一個沒有流血沖突的事件。官民之間展開良好互動，官員承認公民維權合法正當，公民通過合法路徑說服官員。這些舉措對于研究中國鄰避問題中公民參與有一定借鑒意義。本研究基于政治過程理論與公民參與階梯理論，挖掘番禺事件過程中公民參與的博弈與互動形式，探討我國公共設施選址的鄰避效應及公民參與機制，為未來推進我國公共設施選址的公民參與提供發展思路。
一、概念界定、理論框架與研究方法
(一)概念界定
鄰避的內涵。關于鄰避問題的研究最早是美國，美國在其工業化、城市化發展的過渡過程中和當下中國一樣面臨鄰避問題。“鄰避”一詞最早是由厄黑爾提出的，用英文表示為“NotInMyBackYard”，意思是“不要在我家后院”，描述那些為社會帶來整體性福利，但對周圍居民帶來負外部性的設施(O’Hare，1977)。后來這個詞被媒體和學界廣泛使用，指在現代化與都市化的進程中，許多集體消費的必要公共設施與非集體消費的生產設施，均面臨因設施的外部性擴散，而引起周邊居民反對與抗爭的現象(譚鴻仁，王俊隆，2005)。
(二)公民參與
哈貝馬斯在《合法性危機》一書中指出“公民參與是實現各種利益充分表達、進行富有意義的交流以及協商一致的制度過程。”盡管學界對公民參與的概念有著差異化的豐富解讀，其理解核心大體一致：公民參與是指公民參與到社會、社區等共同體的生活中以便改善他人的境遇或是改變共同體的未來。在人類歷史的長河中，公民參與是公民走向公共領域、參與公共治理的重要途徑，也是國家實現政治文明、發揚民主精神所不可或缺的部分，在現代治理的公共設施選址過程中也非常重要。
(三)理論分析框架
(1)政治過程理論
美國學者戴維·伊斯頓的政治系統理論，認為公共政策是政府對全社會公共利益進行有權威的價值分配，從政策的政治過程來看，公共決策的本質在于分配和增進社會利益，其過程是各種利益群體把自己的利益訴求輸入到政策制定系統的過程，是決策主體依據自身的利益需求對復雜的利益關系進行調整、綜合和博弈的過程，而我國起起落落的公共設施選址問題就是圍繞著政策系統的輸入、輸出、反饋和調整的過程，也是各個政府與民眾的互動與博弈過程。通過總結既有鄰避事件，我們可以將政治系統的互動與博弈具體化為幾個關鍵方面，從而在整個運轉過程中考察公民的參與，這個系統運轉過程包括：利益主體、行動策略、利益表達與訴求回應、方案制定與實施。具體而言，各個主體在既有的綜合情況下選擇行動策略，而其受信息與認知的影響，公民參與進行利益表達，政府對訴求予以回應，在輿論推動與外部干預下，最終制定出雙方認可的解決方案(見圖1)。
(2)公民參與階梯理論
公眾參與階梯理論最早是由Arnstein在1969年提出的，他認為公民參與可以分為八個階段，分別由三個不同的參與程度組成：無參與、象征性參與和實質性參與(Arnstein，1969)。這三個不同的參與程度對應的八個階段各有自身的特征(見表1)。在這三個階段，公眾參與受到多種因素的影響，主要有利益因素、信息不對稱、歷史傳統以及政治體制等。用公民參與階梯理論分析，主要通過對比探討番禺鄰避設施的選址過程中公眾參與的層次、參與效果和存在的問題，以及經驗啟示。
(四)研究方法
(1)方法選擇
文章采用案例研究的方法，以深入挖掘案例背后公民參與的機制。案例研究法主要基于現實個案，深度挖掘沖突的背景、原因和治理策略等(夏志強，羅書川，2015)。作為一種經驗性的研究方法，案例研究有助于清晰地解釋是怎么樣與為什么的問題，通過運用相關理論對案例進行抽絲剝繭般的分析，深化對問題的把握，挖掘實效性的政策建議。
(2)案例選取
文章的案例研究選擇了一個我國公共決策史上典型的公眾參與案例——“番禺垃圾焚燒事件”，從維權者方面而言，沒有封路、跳橋和暴力襲警，始終合理有據的表達意見;從政府方面而言，自始至終承認民眾維權合法正當，承認垃圾焚燒項目必須取得民意認同。在這場官民互動模式中，雙方都在公開媒體上擺出許多觀點和證據協商對話，這種討論和良性互動模式中官民博弈是一次很好的嘗試。因此，本案例立足番禺事件關鍵過程，對此次公共決策中公民參與方式進行分析，從不同角度找尋保障公眾參與的長效機制，以確立合法參與途徑、促進公民理性表達意見。
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