摘 要 黨的十八屆三中全會以來，農村集體建設用地的流轉成為土地流轉領域理論和實踐研究的熱點話題。本文以全國農村土地制度改革試點市瀏陽市為例，運用案例分析、邏輯演繹、歸納總結等方法，在分析總結瀏陽市農村集體建設用地流轉現狀及做法的基礎上，指出瀏陽市農村集體建設用地流轉在法律法規認知、農民固有觀念、技術支撐體系、市場培育等方面存在的問題，最后從加強政策宣傳、完善農民社會保障、完善基礎技術、加強市場培育等方面提出了促進瀏陽市農村集體建設用地流轉的對策建議，以期為我國農村土地制度改革尤其是農村集體建設用地流轉制度建設提供可借鑒的經驗。

　　關鍵詞 農村集體建設用地;土地流轉;問題;對策;瀏陽

　　農村集體建設用地作為建設用地的一部分，若能依法自由流轉，對于促進農村發展和保障農民權益、緩解建設用地指標緊張、保障經濟社會發展將會產生巨大的作用[1-4]。黨的十八屆三中全會《決定》提出，建立城鄉統一的建設用地市場，在符合規劃和用途管制的前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價[5]。2014年12月，中共中央辦公廳國務院辦公廳印發《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》(中辦發[2014]71號)，部署在33個試點區(縣、市)開展農村土地征收、集體經營性建設用地入市和宅基地制度改革三項試點，探索農村土地制度改革路徑。

　　湖南省瀏陽市是國家33個農村土地制度改革試點區(縣、市)之一[7]，近四年來開展了大量的農村土地制度改革探索實踐。以該市為案例區域，分析瀏陽市農村集體經營性建設用地入市和宅基地制度改革的現狀、經驗及問題，提出完善瀏陽市農村集體建設用地流轉制度的對策建議，以期為全國農村土地制度改革中集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革提供參考。

　　1 研究區概況

　　1.1 區位和經濟社會概況

　　瀏陽市位于湖南東北部，現隸屬省會長沙市，是世界聞名的花炮之鄉，是全國發展改革試點城市、全國農村土地制度改革試點市、中國優秀旅游城市、湖南省不動產統一登記試點市。位于北緯27°51’20”— 28°34’06”，東經113°10’24”— 114°14’58”之間，與江西省銅鼓、萬載、宜春、上栗及本省醴陵、株洲、長沙、平江八縣、市接壤。現轄4個街道27個鎮1個鄉，市域面積5007.75平方公里。2018年，瀏陽市GDP1342.1億元，一般公共預算收入113.3億元，總人口為149.38萬人，城鎮人口71.14萬人，鄉村人口78.24萬人，城鎮化水平為47.62%。2015年6月，瀏陽市被確定為國家農村宅基地制度改革試點。為進一步統籌協調推進改革試點任務，2016年10月，瀏陽市被納入農村土地征收制度和集體經營性建設用地入市改革試點地區，至此，瀏陽市成為國家農村土地制度三項改革試點市。

　　1.2 農村集體建設用地概況

　　根據瀏陽市農村土地制度改革三項試點基本情況方面的統計數據，截止2018年12月，瀏陽市集體建設用地共23980公頃(見圖1)。就宅基地而言，全市共有農戶320982戶，宅基地341417宗，宅基地總面積為21210公頃，其中規劃城鎮建設用地范圍內4242公頃，規劃城鎮建設用地范圍外16968公頃。就集體經營性建設用地而言，全市存量集體經營性建設用地共1320宗，總面積為770公頃。其他集體建設用地主要為農村公共設施和公益事業等用地，面積為2000公頃。

　　根據2017年瀏陽市土地利用變更調查數據，瀏陽市農村居民點用地32087.95公頃，占建設用地總面積的比例為67.21%。從用地分布來看，農村居民點用地面積較大的幾個建制鎮分別為大瑤鎮、古港鎮、鎮頭鎮、沙市鎮和棖沖鎮，這些建制鎮的農村居民點用地面積均超過了1500公頃，是瀏陽市農村集體建設用地流轉的重點區域，見表1。

　　2 瀏陽市農村集體建設用地流轉現狀及做法

　　2.1 流轉現狀

　　在瀏陽市成為農村土地制度改革試點市之前，瀏陽市農村集體建設用地流轉多以自發、隱形流轉為主，且規模較小，流轉管理也不夠規范。所以，嚴格來講，瀏陽市農村集體建設用地的流轉主要指農村土地制度改革試點后的流轉情況。

　　2.1.1 農村宅基地流轉

　　自從2015 年3月起啟動農村宅基地制度改革試點以來，瀏陽市制定了《瀏陽市農村宅基地使用權流轉管理辦法》(試行)，按照建立健全“依法公平取得、節約集約使用、自愿有償退出”農村宅基地制度的目標要求，允許四個街道轄區和兩個工業園規劃區之外的宅基地，面向全市符合申請條件的農戶流轉，并鼓勵通過公開競價的方式取得。目前，共辦理宅基地流轉371宗、面積59360平方米。例如，澄潭江鎮槐樹社區推出9宗符合規劃和節約集約用地要求的宅基地，經村民代表大會民主討論同意公開擇位競價流轉，吸引外村外鎮農戶落戶成交3宗，地價總額55.14萬元;永安鎮蘆塘村采取宅基地公開擇位競價方式來實現農村宅基地的有效流轉(圖2)。在農村宅基地抵押方面，2016 年以來，全市有7 家銀行開展了宅基地及地上房屋抵押貸款業務，貸款額27.13 億元，惠及農戶29695戶。

　　2.1.2 農村集體經營性建設用地入市

　　自從2016 年9月啟動了農村集體經營性建設用地入市改革試點，瀏陽市積極推進農村集體經營性建設用地入市，在滿足土地使用者用地需求的同時，盤活了農村存量集體建設用地。2017年1月6日，湖南省第一宗集體經營性建設用地(大瑤鎮南陽村原扁塘完全小學地塊)成功入市(圖3)，用途為商服用地，競得單位為瀏陽市大瑤金色搖籃幼兒園。截止2018 年12 月31 日，全市農村集體經營性建設用地入市共成交46 宗，主要分布在大瑤鎮、古港鎮、葛家鎮、高坪鎮、永安鎮等鄉鎮，總面積為76.33 公頃(合為1145 畝)，土地出讓總價款共12995.36萬元。按用途分，商服用地9 宗，工業用地37 宗;按入市方式分，就地入市26 宗，調整入市20 宗;按土地使用權類型分，出讓43宗，租賃1宗，作價入股2宗;按定價方式分，網上掛牌2宗，協議44宗。

　　從入市地塊的交易價格來看，工業用地成交平均單價為10.75 萬元/畝，商服用地成交平均單價為23.22 萬元/畝。各入市地塊的成交單價與其所處區域同用途的集體建設用地基準地價基本相當。在農村集體經營性建設用地入市的土地增值收益的分配方面，瀏陽市嚴格執行《瀏陽市農村集體經營性建設用地土地增值收益調節金和稅費征收使用管理辦法(試行)》、《瀏陽市農村集體經營性建設用地入市收益分配指導意見(試行)》中的相關規定，兼顧了政府、集體和個人的利益[8]。

　　2.2 主要做法

　　2.2.1 出臺了一整套農村土地流轉管理制度

　　針對農村土地制度改革，運用系統的、整體的改革思維，統籌兼顧國家、集體、個人利益，探索出臺系列配套制度，推動改革試點制度化、規范化。宅基地制度改革方面，采取試點先行，大膽創新、反復嘗試，制定了《瀏陽市農村宅基地管理辦法(試行)》等6項制度。集體經營性建設用地入市改革方面，結合瀏陽實際，研究制定了《瀏陽市農村集體經營性建設用地使用權入市管理辦法(試行)》等8項制度。這些制度為農村集體建設用地流轉提供了政策支持和實踐指導，見表2。

　　2.2.2 統一編制了村莊規劃

　　黨的十八屆三中全會《決定》要求，農村集體經營性建設用地入市要以符合規劃、用途管制為前提，所以要堅持規劃先行，實行嚴格的用途管制制度。為此，瀏陽市以美麗鄉村規劃提質行動和土地利用總體規劃中期修改完善為契機，分批啟動了全市多個村莊規劃的修編工作，以此引導農民科學選址建房、合理布局工業及商服用地，確保節約集約用地。在農村宅基地改革方面，統一規劃建設相對集中的農民公寓、住宅小區，按照“一村一品”目標，成功創建了古港鎮梅田湖村等21 個美麗鄉村、永安鎮華山屋場等45 個幸福屋場，打造了布局合理、環境優美的美麗鄉村建設樣板。在集體經營性建設用地入市時，明確農村集體建設用地中土地利用總體規劃和城鄉規劃為經營性用途的土地，均可作為集體經營性建設用地進行入市。

　　2.2.3 統一對農村集體建設用地進行確權

　　黨的十八屆三中全會《決定》提出：“在符合規劃和用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價。”而農村集體經營性建設用地要入市，就必須符合“產權清晰”、“依法取得”這一基本前提。為此，瀏陽市對農村集體經營性建設用地進行了確權登記，使其擁有合法的手續和權利證書。同時，瀏陽市依據《瀏陽市農村宅基地使用權及房屋所有權確權登記暫行辦法》，按照不動產統一登記的新規范、新要求，對全市農村宅基地使用情況進行了摸底，查清了全市農戶戶數、農村宅基地宗數及構成(包括已頒房產證宗數、已頒土地證宗數、違法用地宗數等)，在此基礎上辦理宅基地確權手續。同時，對先行試驗的兩個村進行了高標準的地籍測量工作，為獲取試驗村宅基地使用的精確數據，通過公開招投標方式確定了專業技術隊伍，依據《城鎮地籍調查規程》和《不動產權籍調查規則》對試驗村全面開展了宅基地及房屋的調查與測量工作。宅基地的調查內容包括使用者戶籍、人口、宅基地取得方式、用地規模和不同用途面積、用地許可和確權、房屋確權、違法用地、一戶多宅等情況。

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