摘要：鄉(xiāng)村治理是我國農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)展建設(shè)的最基本問題之一，隨著鄉(xiāng)村振興倡議的提出和實施，健全新時代鄉(xiāng)村治理體系更是成為重要的倡議任務(wù)。北京作為大國首都和擁有兩千多萬人口的特大型城市，國際形勢的外在需求和首都鄉(xiāng)村振興的內(nèi)在要求，決定了其完善鄉(xiāng)村治理的必要性和緊迫性。本文重點從鄉(xiāng)村治理的概念界定、鄉(xiāng)村治理的政策背景、新時代鄉(xiāng)村治理的路徑探討、我國首都等發(fā)達地區(qū)鄉(xiāng)村治理實踐分析及國外鄉(xiāng)村治理經(jīng)驗五個部分，對我國新時代首都鄉(xiāng)村治理進行了研究綜述，為新時代首都鄉(xiāng)村治理體系的構(gòu)建提供了理論指導(dǎo)，并對現(xiàn)階段研究存在的不足和缺憾進行了歸納總結(jié)。

　　關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村振興;鄉(xiāng)村治理;復(fù)合型首都;北京市

　　引言

　　鄉(xiāng)村治理一直是學(xué)術(shù)界研究的熱點。黨的十九大報告首次提出鄉(xiāng)村振興倡議，并且強調(diào)“加強農(nóng)村基層基礎(chǔ)工作，健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系” [1]之后，更是引發(fā)了學(xué)者和實踐者對鄉(xiāng)村治理研究的新一輪高潮。

　　北京作為新時代背景下的大國首都，完善首都鄉(xiāng)村治理體系是高標(biāo)準(zhǔn)、高水平、高質(zhì)量實施鄉(xiāng)村振興的應(yīng)有之義，是破解首都鄉(xiāng)村當(dāng)前短板的客觀要求，更是復(fù)合型功能首都鄉(xiāng)村發(fā)展的外在需求。因此，本文圍繞新時代首都鄉(xiāng)村治理，進行相關(guān)理論研究和實踐成果的梳理總結(jié)。

　　1 鄉(xiāng)村治理的概念界定

　　國內(nèi)“鄉(xiāng)村治理”的概念，最初由華中師范大學(xué)中國農(nóng)村問題研究中心的徐勇教授于1998年在廬山腳下實驗村召開的研討會上提出，使用這一更具有包容性的概念來解釋和分析鄉(xiāng)村社會，并基于“村治實驗”的經(jīng)驗與反思，定義鄉(xiāng)村治理是指通過解決鄉(xiāng)村面臨的問題，實現(xiàn)鄉(xiāng)村的發(fā)展和穩(wěn)定，涉及到鄉(xiāng)村治理的主體、權(quán)利結(jié)構(gòu)、目標(biāo)、方式等不同維度[2]。這一概念的提出，也引導(dǎo)了學(xué)術(shù)界關(guān)于鄉(xiāng)村治理研究的三大方向：權(quán)力導(dǎo)向、主體導(dǎo)向和目標(biāo)導(dǎo)向[3]。

　　權(quán)力導(dǎo)向的核心是權(quán)力配置的多元化，定義鄉(xiāng)村治理是一個由國家和社會共同作用而形成的公共權(quán)威對鄉(xiāng)村社會調(diào)控和治理的動態(tài)過程[4-5]。主體導(dǎo)向認(rèn)為，鄉(xiāng)村治理就是性質(zhì)不同的各種組織，通過一定的制度機制共同把鄉(xiāng)村公共事務(wù)管理好[6-7]。目標(biāo)導(dǎo)向則是要實現(xiàn)鄉(xiāng)村社會公共利益的最大化。如賀雪峰[8]認(rèn)為“鄉(xiāng)村治理是指如何對中國的鄉(xiāng)村進行管理，或中國的鄉(xiāng)村如何可以自主管理，從而實現(xiàn)鄉(xiāng)村社會的有序發(fā)展”。這三大導(dǎo)向也從權(quán)力、主體和目標(biāo)三個方面共同構(gòu)筑了鄉(xiāng)村治理的基本內(nèi)涵。

　　2013年11月，中共十八屆三中全會第二次全體會議上，習(xí)近平首次全面界定了“國家治理體系”和“國家治理能力”的基本內(nèi)涵，指出“國家治理體系和治理能力是一個國家制度和制度執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)。國家治理體系是在黨領(lǐng)導(dǎo)下管理國家的制度體系，包括經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明和黨的建設(shè)等各領(lǐng)域體制機制、法律法規(guī)的安排，也就是一整套緊密相連、相互協(xié)調(diào)的國家制度;國家治理能力則是運用國家制度管理社會各方面事務(wù)的能力”。從這個意義上講，鄉(xiāng)村治理更強調(diào)制度安排。

　　劉守英等[9]提出鄉(xiāng)村治理是一系列制度安排的集合，它是鄉(xiāng)村秩序的基礎(chǔ)，也是農(nóng)村現(xiàn)代化的重要組成部分。黨的十九大報告使用“自治、法治與德治相結(jié)合”明確表述鄉(xiāng)村治理體系，既考慮了鄉(xiāng)村秩序的特性，也考慮了自上而下的秩序統(tǒng)一。“自治”實現(xiàn)村民自我民主管理，“法治”實現(xiàn)法律對鄉(xiāng)村的正式約束，“德治”實現(xiàn)村莊道德和非正式制度約束。

　　因此，本文界定“鄉(xiāng)村治理”是在制度層面的探討，是“自治、德治、法治”理念下的一系列制度安排，涉及到鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)、生態(tài)、文化、社會等各領(lǐng)域，其目標(biāo)是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興和鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化。

　　2 鄉(xiāng)村治理的政策背景

　　2.1 制度變遷

　　回顧新中國成立至今鄉(xiāng)村治理制度與秩序演變歷程，可將其概括為四個時期，即人民公社時期的“政社合一”時期、改革開放后的“鄉(xiāng)政村治”時期、全面廢除農(nóng)業(yè)稅后“農(nóng)民主體能力建設(shè)”時期及黨的十九大以來的鄉(xiāng)村治理新時代。鄉(xiāng)村治理經(jīng)歷了從村民自治到鄉(xiāng)政村治又到鄉(xiāng)村共治的過程，涉及經(jīng)濟發(fā)展、公共服務(wù)、城鄉(xiāng)一體、生態(tài)環(huán)境及基層民主等關(guān)鍵領(lǐng)域，蘊含了國家高位推動、堅持農(nóng)民主體地位、構(gòu)建多元鄉(xiāng)村治理融合機制等鮮明的中國經(jīng)驗[10-12]。

　　2.1.1“政社合一”時期

　　新中國成立后，農(nóng)村的主要經(jīng)濟組織形態(tài)為人民公社，通過計劃經(jīng)濟順利實現(xiàn)了依靠農(nóng)業(yè)積累建立工業(yè)化基礎(chǔ);然而后期目標(biāo)異化、體制僵化，束縛了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的發(fā)展[13]。

　　2.1.2“鄉(xiāng)政村治”時期

　　1978年，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制在全國范圍內(nèi)推廣。1980年，廣西宜州市合寨村探索并初步形成了與新生產(chǎn)經(jīng)營模式相匹配的、以“村民自治”為核心特征的鄉(xiāng)村治理框架。1987年，村民自治在廣大農(nóng)村推行開來，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立了取代人民公社的人民政府，在村一級實施村民自治，即“鄉(xiāng)政村治”。這一制度確保了農(nóng)村經(jīng)濟社會的基本穩(wěn)定，但隨著時間的推進，出現(xiàn)財政困境導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)發(fā)生“自利”行為，由于國家汲取資源而發(fā)生了由治到亂的變化[14]。徐勇[15]提出“縣政、鄉(xiāng)派、村治”，通過強村、精鄉(xiāng)、簡縣來改善;沈延生[16]提出“鄉(xiāng)治村政”;溫鐵軍[17]提出將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改為鄉(xiāng)公所，作為縣級政府的派出機構(gòu)，村一級實行自治，鎮(zhèn)一級自治但只管理鎮(zhèn)建成區(qū)。

　　2.1.3全面廢除農(nóng)業(yè)稅后“農(nóng)民主體能力建設(shè)”時期

　　取消農(nóng)業(yè)稅后，農(nóng)村干群矛盾得以化解，但鄉(xiāng)村治理公共事務(wù)管理出現(xiàn)缺失，鄉(xiāng)村精英治理、能人治理的現(xiàn)象較為突出，但也極易導(dǎo)致鄉(xiāng)村治理的“寡頭政治”。很多研究學(xué)者認(rèn)為：優(yōu)化鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)是提升鄉(xiāng)村治理制度績效的重要措施[18];鄉(xiāng)村治理要完善民主法治，提倡民主合作模式[19];強化農(nóng)村基層黨組織的政治功能[20];要以激活農(nóng)民的自治性與群眾性為主旨[21]。同時國家政策不斷向農(nóng)村傾斜，為農(nóng)村現(xiàn)代化與新型城鎮(zhèn)化提供了良好的發(fā)展環(huán)境和政策支持[22]。

　　2.1.4黨的十九大以來的鄉(xiāng)村治理新時代

　　如何解決鄉(xiāng)村制度落地、組織空轉(zhuǎn)與主體能力發(fā)展不平衡等問題，成為鄉(xiāng)村治理進入新時代必須要回應(yīng)的命題，并且強調(diào)以治理的有效性作為形成治理的終極價值追求[23]。

　　2.2 政策解讀

　　2.2.1政策演進趨勢

　　回顧改革開放以來中央一號文件的政策演進，關(guān)注主題涉及了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制、農(nóng)村稅費改革、新農(nóng)村建設(shè)、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革及鄉(xiāng)村振興倡議等，體現(xiàn)出我國鄉(xiāng)村治理政策演進的梯次發(fā)展趨勢[24](見表1)。

　　2.2.2政策要求變化

　　總結(jié)鄉(xiāng)村治理領(lǐng)域的政策要求變化：在鄉(xiāng)村黨建方面，始終重視農(nóng)村基層黨組織建設(shè)在鄉(xiāng)村治理和組織中的地位和作用，強調(diào)優(yōu)秀人才培養(yǎng);鄉(xiāng)村自治方面，在民主管理要求的基礎(chǔ)上增加村民自治內(nèi)容要求，推進村規(guī)民約、村民自治試點等工作的開展;鄉(xiāng)村法治方面，在農(nóng)村普法教育和權(quán)利維護要求的基礎(chǔ)上，增加對鄉(xiāng)村調(diào)解、公共法律服務(wù)等方面的要求;鄉(xiāng)村德治方面，以“德治”代替“精神文明建設(shè)”表述，并提出與自治、法治相結(jié)合的要求;平安鄉(xiāng)村方面被列為單獨的組成部分進行明確要求。

　　2.2.3重點難點解讀

　　諸多專家學(xué)者已針對鄉(xiāng)村治理政策的重點難點作出解讀[27]，提出應(yīng)抓住產(chǎn)權(quán)明晰、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施完善及現(xiàn)代新型經(jīng)營主體建設(shè)三大問題進行鄉(xiāng)村治理與復(fù)興;提出現(xiàn)階段農(nóng)村存在基本組織制度沒有解決，基本經(jīng)濟制度及其與組織制度的關(guān)系尚未明確，現(xiàn)行的經(jīng)濟制度不適應(yīng)農(nóng)村組織制度發(fā)展需要或者治理建設(shè)需要等問題;中國的鄉(xiāng)村治理應(yīng)避免強制照搬殖民國家或者新大陸國家農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路、用城市建設(shè)模式來建設(shè)農(nóng)村及用工業(yè)化模式來推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的三大錯誤。總體看來，通過上下體系融合、頂層設(shè)計與基層實踐響應(yīng)，將鄉(xiāng)村治理體系納入國家治理體系和治理能力建設(shè)至關(guān)重要[28]。

　　3 新時代鄉(xiāng)村治理的路徑探討

　　夯實農(nóng)村基層基礎(chǔ)是保障治理有效的固本之策，“三治合一”體系建設(shè)既是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的實踐場域，也是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的方法論。因此本部分從農(nóng)村基層組織建設(shè)、鄉(xiāng)村自治、鄉(xiāng)村德治和鄉(xiāng)村法治等路徑進行探討，并結(jié)合國際視野總結(jié)發(fā)達國家鄉(xiāng)村治理的先進經(jīng)驗。

　　3.1 基層組織建設(shè)

　　農(nóng)村基層黨組織是鄉(xiāng)村治理的根本力量和治理體系的中心，發(fā)揮著領(lǐng)導(dǎo)核心作用與戰(zhàn)斗堡壘作用;同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村兩委等行政組織作為鄉(xiāng)村治理的中堅力量，其治理行動和能力直接決定鄉(xiāng)村治理的成效。

　　在基層黨組織建設(shè)研究領(lǐng)域，專家學(xué)者提出在多元共治模式下明確農(nóng)村基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)核心地位，通過轉(zhuǎn)變自身的選舉方式、工作方式、監(jiān)督方式，強化鄉(xiāng)村基層組織體系來增強國家的常規(guī)性權(quán)力[29];在政治組織功能發(fā)展和轉(zhuǎn)型方面，提出突出政黨的社會屬性、強化服務(wù)功能[30-31];在個案研究方面，對廣東省珠海市等地黨建引領(lǐng)鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新模式進行研究，重點從加強農(nóng)村黨內(nèi)民主建設(shè)、加強農(nóng)村黨員干部隊伍建設(shè)、改善和創(chuàng)新農(nóng)村黨的領(lǐng)導(dǎo)體制和方式、構(gòu)建共建共治共享機制等方面進行了深入探討[32];對于“第一書記”機制，從抓黨建、促脫貧等方面探討了對鄉(xiāng)村治理的推動作用。

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