張家界市國(guó)土面積9516km2，境內(nèi)山多地少，素有“九山半水半分田”之說，山地面積約占土地總面積的78.7%，人均耕地面積僅560m2，全市耕地面積最多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人均耕地面積也只有1666.67m2。長(zhǎng)期以來，農(nóng)村種植結(jié)構(gòu)比較單一，沿襲著糧食作物為主、經(jīng)濟(jì)作物為輔的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)，糧食作物種植面積占總種植面積的60%以上，經(jīng)濟(jì)作物種植面積在40%左右。

　　本文選自：《陜西農(nóng)業(yè)科學(xué)》主管單位：中華人民共和國(guó)教育部，主辦單位：西北農(nóng)林科技大學(xué)，國(guó)內(nèi)刊號(hào)：61-1089/S，國(guó)際刊號(hào)：0488-5368，郵發(fā)代號(hào)：712100，周期： 月刊，復(fù)合影響因子： 0.285，綜合影響因子： 0.147，創(chuàng)刊時(shí)間：1955

　　1偏遠(yuǎn)山區(qū)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策實(shí)施效果影響因素分析

　　雖然農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策在偏遠(yuǎn)山區(qū)實(shí)施取得了經(jīng)濟(jì)上和政治上的雙重效應(yīng)，但是應(yīng)清楚地認(rèn)識(shí)到這種效應(yīng)是有限的，與平原地區(qū)、糧食主產(chǎn)區(qū)和一些產(chǎn)糧大縣相比，偏遠(yuǎn)山區(qū)受許多因素的影響，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策實(shí)施后的效應(yīng)還沒能充分的發(fā)揮，在一定程度上出現(xiàn)了政策失靈的現(xiàn)象，因而還不能從根本上解決農(nóng)民增收難的問題。

　　1.1偏遠(yuǎn)山區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模小，品種多，補(bǔ)貼總量小

　　因此，農(nóng)民能普遍受益的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策是糧食直補(bǔ)、農(nóng)資綜合補(bǔ)貼、良種補(bǔ)貼和退耕還林還草補(bǔ)貼。2012年湖南省下發(fā)的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)為：糧食直補(bǔ)為13.5元/667m2，農(nóng)資綜合補(bǔ)貼為80.6元/667m2，良種補(bǔ)貼：水稻15元/667m2、玉米等10元/667m2。按照該標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算，每戶農(nóng)民得到的補(bǔ)貼金額非常有限，人均耕地面積最多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人均補(bǔ)貼金額為280元，耕地面積最少的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人均補(bǔ)貼金額為92元。張家界市不僅耕地面積少，而且適宜于耕種的土地面積更是小而分散，加之當(dāng)初在實(shí)行土地承包時(shí)采取的是好地與差地、近地與遠(yuǎn)地、坡梯平洼地搭配分配，導(dǎo)致土地的細(xì)碎化程度加大，農(nóng)業(yè)種植機(jī)械用不上，不利于農(nóng)業(yè)的規(guī)模化經(jīng)營(yíng)和農(nóng)業(yè)機(jī)械化發(fā)展。此外，山區(qū)農(nóng)民大多數(shù)手中資金積累少，一些適用于山區(qū)的輕簡(jiǎn)、高效的農(nóng)機(jī)具也因購置成本高農(nóng)民無力購置，因此農(nóng)機(jī)具購置補(bǔ)貼只有少數(shù)農(nóng)民才能得到。2012年全市申請(qǐng)補(bǔ)貼機(jī)具6500臺(tái)(套)，補(bǔ)貼資金為1239.7萬元。

　　1.2偏遠(yuǎn)山區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設(shè)施落后，條件差，政策效果受影響

　　張家界市許多偏遠(yuǎn)山區(qū)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件差，基礎(chǔ)設(shè)施落后，土地細(xì)碎化程度高、中低產(chǎn)田多，農(nóng)民經(jīng)營(yíng)成本高，經(jīng)營(yíng)收益低，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼只是杯水車薪。隨著該市鄉(xiāng)鎮(zhèn)城市化建設(shè)推進(jìn)，市城區(qū)建設(shè)的拓展，以及農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)性調(diào)整和農(nóng)民建房、交通用地，大量的良田好土被非農(nóng)建設(shè)擠占，耕地面積由建市初期的12萬hm2減少至如今不到9.33萬hm2，影響了糧食種植面積;其次，水利工程配套設(shè)施未得到很好的修復(fù)，盡管農(nóng)田水利設(shè)施年年修，但由于各種原因，加上邊修邊老化，仍有不少水庫、山塘、渠道不斷老化，一部分不能正常發(fā)揮作用，有效灌溉面積有限，旱澇保收面積銳減，抗御災(zāi)害能力脆弱，靠天吃飯的基本格局沒有得到根本改變;再次，有知識(shí)、有技術(shù)、思維靈活、年富力強(qiáng)的青壯年紛紛進(jìn)入城市或工廠就業(yè)，使農(nóng)村勞動(dòng)力嚴(yán)重不足，有的無力耕種，棄種撂荒現(xiàn)象較多。

　　1.3農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)加劇，情況變化多，補(bǔ)貼政策效力折扣

　　當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)呈急劇加速的發(fā)展態(tài)勢(shì)。到2012年6月，張家界市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)總面積僅耕地面積就達(dá)1.53萬hm2，占全市耕地總面積21%。其中2010年增加流轉(zhuǎn)面積1266.67hm2，2011年增加流轉(zhuǎn)面積2000hm2，2012年新增3333.33hm2。桑植縣對(duì)全縣農(nóng)村5866.67hm2土地流轉(zhuǎn)的去向進(jìn)行了分析，其構(gòu)成是：2440hm2耕地流向了種植和養(yǎng)殖專業(yè)大戶，占流轉(zhuǎn)土地總面積的41.6%，1420hm2耕地流向了農(nóng)民專業(yè)合作社，占24.2%，1373.33hm2耕地流向了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)，占23.4%，還有633.33hm2耕地流向了休閑旅游農(nóng)業(yè)等其它產(chǎn)業(yè)，占10.9%。土地流轉(zhuǎn)之后，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的政策受益對(duì)象沒有變化，還是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼沒有跟著真正的種地的人走，補(bǔ)貼政策其實(shí)演變成了土地承包經(jīng)營(yíng)者的福利，惠農(nóng)促農(nóng)的效力大打折扣。

　　1.4　農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策不配套，加之其宣傳不足，難以形成良好的政策體系

　　張家界市是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，經(jīng)過20多年國(guó)家的扶貧攻堅(jiān)經(jīng)濟(jì)總量雖然得到較大的增長(zhǎng)，但是全市經(jīng)濟(jì)發(fā)展仍然處于艱難的爬坡階段，2012年全市GDP為338.98億元，財(cái)稅收入雖然達(dá)到32.20億元，但可供安排的財(cái)力弱，用于改善農(nóng)民生產(chǎn)生活條件的資金嚴(yán)重不足，2012年第一產(chǎn)業(yè)完成投資2.03億元，雖然同比增長(zhǎng)72.4%，呈大幅增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，但其完成的絕對(duì)量只占固定資產(chǎn)投資(不含房地產(chǎn))的4%，對(duì)全市固定資產(chǎn)投資增速的貢獻(xiàn)僅1.9%。農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼資金主要是靠國(guó)家和湖南省財(cái)政支農(nóng)資金及有關(guān)部門的專項(xiàng)資金支持。全市能為農(nóng)村服務(wù)的金融機(jī)構(gòu)主要是農(nóng)村信用合作社和郵政儲(chǔ)蓄銀行兩家，由于沒有形成有效的競(jìng)爭(zhēng)，農(nóng)村信用社基本對(duì)農(nóng)村金融市場(chǎng)形成了壟斷。一方面貸款利息相對(duì)過高，基本保持在一分左右，1萬元貸款每年需還1200元左右利息。其次是貸款門檻設(shè)置過高，因農(nóng)戶找不到“擔(dān)保人”和“抵押物”往往得不到貸款。第三是“商業(yè)化”傾向十分嚴(yán)重，信貸資金大量流入相對(duì)收益率較高的非農(nóng)部門，真正用于農(nóng)業(yè)自身發(fā)展的貸款占比很小。農(nóng)民專業(yè)合作組織和龍頭企業(yè)等各類社會(huì)主體的投入有限，2012年全市完成民間投資6.2億元，只占投資總量的31.6%，工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，城市支援農(nóng)村還沒有形成一個(gè)完整的、有效的體系。

　　1.5　農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本上漲速度過快，幅度過大，抵減了農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策效能

　　筆者對(duì)該市農(nóng)資經(jīng)營(yíng)公司和個(gè)體經(jīng)營(yíng)戶進(jìn)行了調(diào)查，2012年上半年各種化肥及種子均呈上漲趨勢(shì)。其中，尿素批發(fā)價(jià)2350元/噸，同比上漲50元;零售價(jià)130元/50kg，上漲10元。含量為45%的硫酸鉀復(fù)合肥批發(fā)價(jià)3000元/t，上漲250元;零售價(jià)170元/50kg，上漲10元。水稻種子零售價(jià)最高140元/50kg(主要以Y兩優(yōu)系列為主，如Y兩優(yōu)1號(hào)、2號(hào)等)，最低38元/kg(如Ⅱ優(yōu)58)，平均價(jià)格70元/kg，同比上漲5元。玉米種子零售價(jià)最高45元/kg(如正大999)，最低24元/kg(如臨奧1號(hào))，平均價(jià)格約36元/kg，同比上漲4元。農(nóng)業(yè)本身存在著土地收益遞減規(guī)律和比較效益底下的產(chǎn)業(yè)特征，這種特征在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)尤為明顯，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價(jià)格上漲幅度大，農(nóng)民種植成本較高，盡管國(guó)家給予了相應(yīng)的補(bǔ)貼，但不足以抵消農(nóng)資價(jià)格上漲給農(nóng)民增加的負(fù)擔(dān)。

　　2提高農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策效果的建議

　　偏遠(yuǎn)山區(qū)受耕地資源“瓶頸”及其它因素的制約，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策實(shí)施給農(nóng)民帶來的增收效果有限。因此，發(fā)揮農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼在山區(qū)農(nóng)民增收中的杠桿作用，要根據(jù)自身農(nóng)業(yè)資源條件和區(qū)位優(yōu)勢(shì)，因地制宜地選擇合適的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策目標(biāo)，探索財(cái)政支農(nóng)的新機(jī)制，尋求符合山區(qū)特色的農(nóng)民增收的途徑。

　　2.1完善農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策體系

　　首先，要針對(duì)山區(qū)特點(diǎn)，要提補(bǔ)貼高標(biāo)準(zhǔn)，擴(kuò)大品種范圍。種植業(yè)方面，擴(kuò)大農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼種類的范圍，如種子、農(nóng)藥和化肥補(bǔ)貼等，這些是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的必需資料，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中占有很高的成本，在這一方面予以補(bǔ)貼一方面有利于降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本，減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，另一方面，種子農(nóng)藥化肥的使用是維持農(nóng)業(yè)高產(chǎn)出的手段，有利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式的轉(zhuǎn)換。農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼方面，可以向家電下鄉(xiāng)學(xué)習(xí)，按照一定的比率補(bǔ)貼給農(nóng)民，即農(nóng)民在購買農(nóng)機(jī)時(shí)按補(bǔ)貼后的價(jià)格賣給農(nóng)戶。同時(shí)，可以適當(dāng)提高補(bǔ)貼額度，因?yàn)閮r(jià)格在幾千元左右的農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼率稍高，農(nóng)戶一般能買的起，而價(jià)格在幾萬甚至十幾萬以上的大中型農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼較低，農(nóng)戶只能望“機(jī)”興嘆。在生豬補(bǔ)貼方面，生豬的養(yǎng)殖是一項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)較高的投資，因?yàn)樯i容易感染病菌，如近些年來比較流行的高熱病、口蹄疫等，一旦感染就會(huì)對(duì)生豬的養(yǎng)殖造成重大損失，輕則死一部分生豬，重則全豬場(chǎng)倒閉。因此在這一方面依據(jù)損失的嚴(yán)重程度予以補(bǔ)貼可以減輕養(yǎng)殖戶的損失，同時(shí)也有利于生豬生產(chǎn)的穩(wěn)定。其次，要加大財(cái)政資金的扶持力度，建立國(guó)家、省、市(縣)三級(jí)補(bǔ)貼體系，在現(xiàn)有的國(guó)家和湖南省補(bǔ)貼資金的基礎(chǔ)上，市(縣)財(cái)政根據(jù)自身財(cái)力情況酌情每年安排一定的資金對(duì)農(nóng)民實(shí)行補(bǔ)貼，增加農(nóng)業(yè)投入。將促進(jìn)農(nóng)民增收與調(diào)整和規(guī)范收入分配秩序結(jié)合，健全以稅收、社會(huì)保障、轉(zhuǎn)移支付為主要手段的再分配調(diào)節(jié)機(jī)制，縮小城鄉(xiāng)居民收入差距。第三，要深化農(nóng)村金融改革，鼓勵(lì)發(fā)展村鎮(zhèn)銀行、小額貸款公司，鼓勵(lì)擔(dān)保機(jī)構(gòu)開展農(nóng)村擔(dān)保業(yè)務(wù)。開展農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)、農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)證抵質(zhì)押貸款試點(diǎn)。擴(kuò)大農(nóng)民有效擔(dān)保物范圍，積極推行農(nóng)戶聯(lián)保、農(nóng)戶互保、專業(yè)合作組織為成員擔(dān)保等多種信用保證方式。健全信貸資金投向“三農(nóng)”的激勵(lì)機(jī)制，引導(dǎo)區(qū)域內(nèi)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)新吸收的存款主要用于當(dāng)?shù)匕l(fā)放貸款，確保“三農(nóng)”貸款特別是農(nóng)業(yè)貸款增長(zhǎng)不低于各項(xiàng)貸款增長(zhǎng)水平。第四，要?jiǎng)?chuàng)造好的投資環(huán)境，引導(dǎo)社會(huì)資金增加農(nóng)業(yè)投入。發(fā)揮財(cái)政資金的導(dǎo)向作用，吸引社會(huì)資金;進(jìn)一步深化農(nóng)村改革，落實(shí)產(chǎn)權(quán)制度、穩(wěn)定和完善家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，適當(dāng)延長(zhǎng)土地承包制，消除農(nóng)民或社會(huì)力量在培養(yǎng)地力、改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件方面的擔(dān)心，積極鼓勵(lì)農(nóng)民或承包者對(duì)土地進(jìn)行深度開發(fā)和農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè);為社會(huì)資金投入的單位和個(gè)人提供優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，保護(hù)投資者的利益。

　　2.2　建立與農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策相配套的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政策體系，提升農(nóng)業(yè)防災(zāi)抗風(fēng)險(xiǎn)能力

　　偏遠(yuǎn)山區(qū)一般屬于自然災(zāi)害多發(fā)地，如水災(zāi)、旱災(zāi)、龍卷風(fēng)、冰雹等，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)狀況的好壞取決于外界生產(chǎn)環(huán)境的優(yōu)劣，這種產(chǎn)業(yè)的弱質(zhì)性需要農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的強(qiáng)力支持。2007年湖南省開始試行農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，通過實(shí)地調(diào)研，存在著保險(xiǎn)業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)大、責(zé)任范圍難界定、險(xiǎn)種單一、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)自發(fā)性不強(qiáng)以及保險(xiǎn)公司的賠付率高保險(xiǎn)成本高、服務(wù)網(wǎng)絡(luò)覆蓋面低等問題，影響到農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的成效。因此，建議各級(jí)政府和保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)積極培育農(nóng)村保險(xiǎn)市場(chǎng);組建專門的政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司，對(duì)商業(yè)保險(xiǎn)公司經(jīng)營(yíng)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)在稅收、費(fèi)率補(bǔ)貼和虧損彌補(bǔ)等方面提供優(yōu)惠政策，以緩解商業(yè)性保險(xiǎn)公司經(jīng)營(yíng)目標(biāo)與農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)效益低的矛盾;建立風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移分?jǐn)倷C(jī)制，將農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)虧損由政府和保險(xiǎn)公司按比例分?jǐn)偅婪毒逓?zāi)帶來的巨虧風(fēng)險(xiǎn);建立完善的公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)和科學(xué)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)和協(xié)調(diào)機(jī)制。

　　2.3提升農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策效力

　　各級(jí)政府要加大對(duì)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的宣傳力度，形成良好的氛圍，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)村設(shè)置公示欄，宣傳農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策知識(shí)，如農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的種類、范圍、補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，如何申請(qǐng)補(bǔ)貼等等，讓農(nóng)民了解和掌握農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的相關(guān)內(nèi)容。要加大農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策執(zhí)行的監(jiān)督力度，加強(qiáng)涉農(nóng)補(bǔ)貼資金的管理，防止貪污、挪用和抵扣。堅(jiān)持公開、透明的原則，直接將各項(xiàng)補(bǔ)貼款項(xiàng)發(fā)放到農(nóng)戶手中，應(yīng)用計(jì)算機(jī)技術(shù)，將各項(xiàng)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼資金納入軟件系統(tǒng)，提高工作質(zhì)量和工作效率，便于監(jiān)督補(bǔ)貼資金的發(fā)放和使用情況。4.4完善農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策落實(shí)機(jī)制充分發(fā)揮農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的效應(yīng)，必須從加大農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼力度、優(yōu)化農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼結(jié)構(gòu)、完善農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼方式、加快農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼立法等方面完善農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策。尤其是要完善農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的落實(shí)機(jī)制，改革補(bǔ)貼對(duì)象，將補(bǔ)貼資金補(bǔ)貼給真正從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)人的手上而不是土地承包者。