【摘要】城市中心區是城市的“心臟”，在有限的空間內承載了城市的重要發展功能。隨著城市的快速發展，城市中心區普遍面臨品質提升的壓力，有必要通過行政區劃的優化，重構城市中心區空間組織，提升城市治理能力。基于此，從管理幅度、日常工作量、地域主導功能和政區界線四個維度構建了街道行政區劃的分析框架，并以北京市東城區和西城區作為典型案例，對中心區街道行政區劃設置的現狀問題進行分析，在此基礎上提出城市中心區街道行政區劃優化和精細化管理的對策建議，以期為管理效率的提升以及城市治理現代化提供借鑒。

　　【關鍵詞】行政區劃; 城市中心區; 管理幅度; 政區界線; 基層治理

　　0引言

　　隨著我國城市化的快速推進，城市要素組織與空間形態的演變對城市治理能力提出了新的要求。如何通過重塑行政權力有效應對社會經濟發展的變化，是城市治理面臨的關鍵問題。行政區劃調整是行政權力整合與重組的空間表達，并通過建制變更、界線變更、隸屬關系變更、行政等級變更等方式，實現權力的空間再配置[-1。由于行政區劃的資源、權力、管理和經濟等多重屬性，行政區劃調整在制定區域發展政策、塑造區域發展格局、優化空間治理體系過程中發揮著巨大的作用。國家在“十四五”規劃和二0三五年遠景目標中也明確提出優化行政區劃設置，充分體現了對行政區劃的高度重視。

　　城市中心區是城市的中樞，承載了城市的政治、經濟、文化功能，是城市形象的集中體現。諸如北京東城區、西城區，廣州越秀區、荔灣區都屬于傳統意義上的城市中心區6.4。由于要素和功能的集聚，城市中心區發揮著輻射和帶動周邊地區的重要作用。然而，城市也有其特定的發展周期與運行規律。由于城市中心區發展最早，因此普遍面臨發展空間不足、環境品質下降等問題。另外，相比于一般城市地區，城市中心區在城市治理方面更具復雜性回。因此，有必要通過行政區劃的優化，重新構建城市中心區空間治理格局，促進中心區的更新、再造與提升。

　　已有區行政區劃調整研究大多集中于對城市群行政區劃體制改革的探討[，對“省管縣”治理模式的內在機制與邏輯分析[，以及對大城市行政區劃的優化探析[3等方面。針對城市中心區行政區劃調整的學術研究和理論探討有待加強。行政區劃設置是城市治理的重要手段，其重要性在城市要素高密度集聚的中心區更為凸顯[。城市中心區行政區劃調整應當采取怎樣的思路，我國城市中心區行政區劃設置存在怎樣的問題，應當如何對城市中心區行政區劃設置進行優化，都是值得進一步探討的問題。基于此，本文在構建街道行政區劃設置基本分析框架的基礎上，以北京市東城區和西城區為典型案例，對中心區行政區劃設置的現狀與問題進行分析，并在此基礎上提出城市中心區行政區劃調整的對策建議，以期為城市中心區的高質量發展提供參考與借鑒。

　　1街道行政區劃分析框架

　　1.1管理幅度

　　管理幅度是行政區劃調整的核心內容。行政區劃與管理幅度是一對李生概念，行政區劃的本質是對特定地域范圍的“劃大為小，分而治之”，因此行政區劃可以理解為是特定管理幅度下的空間表達。管理幅度調整在政治上表現為政權歸屬的重組，在管理上表現為服務人口的數量調適，在地理上表現為政區空間的撤并或拆分。通過管理幅度調整，能夠促進行政管理、公共服務、空間治理、資源配置等行政區劃功能的提升。行之有效的行政區劃設置必須要與合適的管理幅度相適應，管理幅度過小或過大都意味著行政資源配置失衡。

　　一方面，轄區面積太大管理任務繁重、統籌協調有困難：轄區面積太小容易造成條塊分割，容易增加行政管理成本，不便于統籌協調和區域的長遠發展。另一方面，轄區內的實際服務人口也是需要考慮的重要因素。尤其在基層，街道辦事處承擔的管理任務與人口多寡密切相關。實際服務人口過多，街道的公共服務供給水平將受到影響，并將給基層工作人員帶來較大管理壓力：實際服務人口過少，不利于節約行政成本，容易造成人力資源的浪費。因此，判斷街道行政區劃設置是否合理，首先要對管理幅度進行分析，判斷其是否符合當前城市發展特點，能否為城市功能的發揮和資源合理配置提供保障。

　　1.2日常工作量

　　街道行政人員的日常工作量是優化街道行政區劃設置的直接依據。我國行政區劃經歷了從政治統治到經濟適應再到公共服務的轉型，當前，組織公共服務已經成為街道的關鍵職能。然而，街道轄區的工作量與行政資源配置不協調的問題由來已久[rs.1，導致街道公共服務水平差異懸殊，制約了公共服務的均等化配置。近年來“公共服務能力強化”已經成為了城市管理體制改造的重點。

　　2020年5月，《中共中央國務院關于新時代加快完善社會主義市場經濟體制的意見》提出“推動公共資源由按城市行政等級配置向按實際服務管理人口規模配置轉變"，同年9月，《市級國土空間總體規劃編制指南(試行)》要求“公共服務要針對實際服務管理人口特征和需求，完善服務功能"，均體現了對于完善公共服務配置的重視。因此，街道行政區劃設置應把行政人員日常工作量作為重要參考，以追求公共服務均等化為目標，加強薄弱街道行政資源配置，提升基層公共服務能力和公共服務水平。

　　1.3地城主導功能

　　地域主導功能是行政區劃調整的重要參考。

　　在城市規劃中，將要素按照功能和用途進行分區，就產生了城市功能集聚區，居住集聚區、產業集聚區、商業集聚區都是城市中常見的功能集聚區。如果在特定的功能集聚區內設立實質性的管理主體，就形成了具有實際邊界的城市功能區。功能集聚區和功能區是城市發展過程中的常見空間組織形態，為資源的有效組織和高效利用創造了條件。然而，不論是無實體邊界的功能集聚區，還是有實體邊界的功能區，都需要有合理的行政區劃設置與之匹配。若功能區與街道存在界線交叉，則容易產生管理主體間的職能重疊和沖突問題：若某類要素在街道所占比例過高，則會對街道在特定方面的管理和服務能力提出更高要求。行政區劃通過國土、政治和行政權力的空間再配置影響要素的空間組織。因此，在城市中心區行政區劃調整的過程中，要對地域功能現狀進行全面把握，以因地制宜地發揮功能區和功能要素集聚的作用為原則，通過行政區劃調整優化要素和功能空間配置。

　　1.4政區界線

　　政區界線是行政區劃的基本要素之一，也是行政管理的必要前提。在古代社會，習慣線、爭議線、法定線等具有不同性質的界線都可能被作為政區界線。近現代以來，隨著經濟開發活動的頻繁，政區界線的重要性逐漸凸顯，明晰的政區界線成為實施有效行政管理、維護社會穩定和經濟發展不可或缺的依據。在城市中，毗鄰的街道一般由道路、房屋等明顯的標識物作為界線。然而，城市的發展使得城市風貌逐漸改變，如果城市開發建設發生在行政區邊界，改變了已有的政區界線標識，就會影響政區范圍判定和管理責權劃分。因此，要把界線核定作為街道行政區劃調整的必要內容，通過行政區劃調整明晰行政權責和政區界線。

　　2北京城市中心區街道行政區劃設置的現狀特點與問題

　　北京市東城區和西城區地處北京市中心，其中，東城區轄區面積為41.8km'，下轄17個街道辦事處，2019年底戶籍人口98.8萬人，西城區總面積50.7km2，下轄15個街道辦事處，2019年底戶籍人口149.9萬人(圖1)。東城區和西城區歷史悠久、要素集聚、功能復合，同時，兩區也是首都功能核心區的范圍。

　　2. 1 北京城市中心區街道行政區劃的現狀特點

　　(1) 管理幅度較小

　　與北京市其他地區相比，北京城市中心區下轄街道的管理幅度普遍較小。其中，街道平均面積僅為 2. 9km2，不足北京平均街道面積的三分之一，最小的街道辦事處面積僅為 1. 1km2。北京全市街道面積在 3km2 以下的有 29 個，城市中心區共有 18 個，占比 62. 1%; 全市街道面積不足 2km2 的有 16 個，城市中心區共有 11 個，占比 68. 9( 表 1) 。

　　( 2) 人口密度較大

　　對比來看，北京城市中心區人口密度遠高于其他地區。2018 年，西城區和東城區常住人口總量在北京 16 個市轄區中分別排名第 7 位和第 10 位，但常住人口密度則位列全市前兩名，分別達到了 2. 33萬人/km2 和 1. 96 萬人/km2 ( 圖 2) 。遠高于 1 萬/km2 的城市規劃建設標準，也是遠遠高于全市0. 13 萬人/km2 的平均水平。

　　( 3) 功能要素復雜

　　北京城市中心區是首都功能的重要承載區，也是首都文化中心、國際交往中心、科技創新中心的重要組成部分。轄區內除了布局有居住區、商業網點，還有大量的行政單位和連片的歷史文化街區。以東城 區 為 例，根據社區居委會所在位置生成Voronori 圖，選取 2018 年 POI 中的地名地址、政府機構、住宅區、商務寫字樓、風景名勝五類數據，進行空間聚類分析，并將聚類結果分為行政辦公型、胡同風貌型、商業功能型、居住型、旅游觀光型和混合型六類。從圖 3 可以看出，北京城市中心區的地域功能分布比較復雜，北部街道以單一功能類型為主，如安定門、交道口等，南部街道則以混個功能布局為主，部分街道甚至布局有 3 ～ 4 類不同的地域功能，不同街道功能布局差異顯著。

　　2. 2 北京城市中心區街道行政區劃的問題

　　( 1) 管理幅度偏小引起公共服務資源的重復配置與浪費

　　社區是政府進行公共服務和資源配置的基本單元。近年來，各地提出的“日常生活圈”概念，如北京“一刻鐘服務圈”、上海"15分鐘生活圈"，均以社區為單位進行打造，而在公共服務設施和公共活動空間的配置與建設過程中，服務半徑是公共資源配置的重要參考依據。在《北京市街區商業生態配置標準》中規定，單點式居住配套設施的服務半徑在500m以內，多個業態共生的社區消費空間，服務半徑在1000m左右。

　　若把街道范圍內最遠兩點的直線距離作為管理直徑。通過計算，東城區17個街道的平均管理半徑僅為1233m。其中，崇文門外、前門、朝陽門、東四和交道口五個街道的管理半徑均小于1000m。西城區管理半徑小于1000m的街道有兩個，分別為大柵欄和椿樹街道。這些街道的管理半徑僅相當于一般社區的管理幅度，若按照統一的公共設施標準進行配套建設，勢必造成資源的重復配置與浪費。

　　(2)不同街道日常工作量差異明顯由于街道功能布局、公共資源分布和發展歷史等原因，城市中心區各街道人口規模和面積差異較大，由此造成不同街道日常管理工作量懸殊。根據實地調查，以2018年戶籍人口數據進行測算，東城區各街道每個編制(工作人員)管理的戶籍人口平均值為421.3人，其中，前門街道的人口管理工作量僅為176.4人/編制，而和平里街道則為824.9人/

　　編制，相差了4.5倍之多(圖4a)。從人均管理面積幅度來看，東城區每個編制管理的面積幅度為18104.7m2，其中，崇文門外街道面積管理工作量為9401.7m2，而東華門街道則為33437.5m，相差3.6倍( 圖 4b) 。

　　另外，通過調查得知，街道居民結構也會帶來街道管理工作量上的差異。例如，在低保工作方面，東城區北新橋、天壇、永定門外幾個街道的低保人數均超過1000人，而崇文門外、龍潭等街道低保人數則不足400人：在優撫工作方面，和平里街道的優撫人數超過200人，而東華門、前門、東花市、崇文門外幾個街道的優撫人數不足50人。

　　(3)行政區與功能區交叉，協同治理難度增大以西城區為例，其在“十二五”時期提出了“十大功能街區”的功能區發展布局。其中，阜景歷史文化街區、琉璃廠藝術品交易中心區、廣安產業園三個功能街區均存在與行政區邊界的交叉問題。在界線交叉的情況下，功能區產業發展和重點項目建設往往按照專項規劃和政策實施，不受行政區劃約束，而公共服務和日常管理則由所在街道負責，由此造成了功能區多頭管理的情況。特別是在面對功能區和行政區責權尚不明確的事項時，容易造成管理的矛盾和沖突。

　　(4)行政區域界線不清晰，加劇基層治理的“條塊關系"矛盾

　　近年來，拆遷和新建項目使得北京城市中心區風貌發生了很大變化。一些發生在街道或市轄區邊界的城市開發建設，改變了已有的政區界線標識，對行政主體日常管理責權的判定造成了影響。例如，東城區和西城區交界處的什剎海地鐵站，由于地上站點的建成，原有管理分界線已不復存在，難以判斷實際地物歸屬：東城區前門和崇文門外街道原以道路作為政區界線，由于城市開發建設，該道路現已改建為地上建筑。在缺少明確行政區劃界線的情況下，發生在邊界的日常管理問題往往需要通過協商解決，無形中增加了日常管理工作量。若因責權不明而導致管理主體間的矛盾，則只能由上級政府確定權責，一事一議。

　　3精細化管理視角下的城市中心區街道行政區劃調整對策建議

　　3.1 通過行政單元的整合提高公共資源利用效率合理的行政區劃設置需要考慮面積、人口、行政單元職能等多種因素，過大或過小的管理幅度都會造成行政資源配置的失衡。行政單元面積過小是城市中心區面臨的普遍問題，應把行政單元整合作為城市中心區行政區劃調整的重點方向，通過整合減少街道間的溝通協調成本，"稀釋”跨區域管理問題和矛盾，提高行政資源利用效率。綜合考慮城市中心區人口密度、街道功能，以及區域的復雜性特征，城市中心區街道面積宜小于其他街道，人口規模可高于全市街道平均水平。參考北京街道管轄面積6-10km2、常住人口3萬-10萬人的大致范圍，整合后的城市中心區街道面積宜為3-5km"，常住人口在8萬人以上，但不超過10萬人。

　　3.2基于實有人口優化公共服務工作量街道日常管理和服務的對象主要是戶籍人口和常住人口。由于這兩類人群的管理服務內容并不相同，僅使用單一人口指標無法準確衡量街道實際管理服務工作量。因此，在人口組成多樣且人口流動頻繁的城市中心區中，相比于戶籍人口、常住人口，把實際服務人口作為優化街道行政區劃設置、解決管理負擔不均的直接依據更有實用性。

　　通常來講，戶籍人口和常住人口的統計范圍存在部分重疊( 圖 5) 。根據是否長期居住在戶籍地，戶籍人口可以分為“戶在人不在”( 即“空掛戶”) 和 “戶在人在”兩類; 根據是否擁有本地戶口，常住人口則可分為“戶不在人在”( 即“常住外來人口”) 和“戶在人在”兩類。因此，城市管理的對象可以分為三大類：戶在人在、戶在人不在、戶不在人在。對于街道日常管理而言，這三類人群對應的管理工作量有所不同。對于“戶在人在”的戶籍常住人口，街道管理工作主要體現在戶籍服務、日常行政服務和公共服務三方面，工作量最大;對于“戶在人不在”的“空掛戶”人口，街道管理工作主要體現在戶籍服務以及與戶籍直接掛鉤的社會保障工作(如低保對象、優撫對象、殘疾對象、高齡老人等社會服務工作)，工作量最小;對于“戶不在人在”的外來常住人口，街道管理工作主要體現在部分公共服務和日常行政服務，工作量居于前兩者中間。

　　通過調研，戶在人在、戶在人不在、戶不在人在三類人群的單位工作量之比大致為1：0.3：0.8.因此，應基于街道常住人口、常住外來人口和戶籍人口數量，計算街道的實有工作量，并根據街道編制數量計算每個工作人員的平均工作量。最后，參考實有工作量，對行政區劃設置及行政編制進行調整與優化，實現街道公共服務水平的均等化。

　　3.3 以地域功能為參照優化行政區劃設置

　　一方面，參考地域功能分類，進行街道行政單元的整合。例如，對東城區北部胡同風貌地區行政單元進行適當合并，提高管理資源利用率和區域統籌協調能力。另一方面，通過行政區劃調整，盡量保證功能區與街道行政區界線的一致，避免跨區域的統籌與協調。功能區與行政區邊界無法統一的，則應在明確責權義務的基礎上完善協同機制，提高溝通協調效率。另外，在行政區劃優化過程中，應根據不同功能區的特征明確街道管理側重。例如，居住型地區應重點加強公共服務能力，以滿足市民工作和生活的需求;胡同風貌型地區應重點關注歷史文化街區的保護、居民的騰退以及違建行為的整治，從而提升街巷的整體環境;旅游觀光型地區在節假日會出現大量瞬時人口，因此應把管理重點放在地區秩序維護和應急事件處置等方面。

　　3.4通過行政空間重構解決歷史遺留問題針對行政區劃界線不清晰的問題，通常采取跨區域管理、一事一議的做法。隨著時間的推移和情況的發展，雖然有些舉措仍在發揮作用，但其中一些已經成為當前行政管理的阻礙。因此，要把行政區劃調整作為解決歷史遺留問題的抓手，通過行政區劃調整，解決歷史遺留問題和管理矛盾，明確行政管轄范圍和責權分工，理順管理體制。

　　4結語

　　城市中心區是城市地域空間的重要組成部分，城市中心區空間要素的整合與優化對于提升城市發展品質具有重要意義。行政區劃調整是空間資源優化配置的重要手段，合理的行政區劃設置有助于提升城市中心區的管理與服務能力。對于街道行政區劃設置，應從管理幅度、日常工作量、地域主導功能和政區界線四個方面進行分析。從北京城市中心區街道行政區劃設置可以看出，城市中心區行政區劃具有管理幅度小、人口密度大、功能要素復雜等特點，并表現出了不同街道公共服務資源重復配置與浪費，日常管理工作量差異明顯，行政區與功能區交叉，行政區劃界線不清晰等問題。基于此，本文提出了精細化管理視角下的城市中心區行政區劃調整的對策建議。"行政區劃本身也是一種重要資源”。因此，不僅要通過行政區劃調整解決中心區的行政區劃設置問題，也要通過行政區劃調整，優化要素配置，促進地區功能整合，提升行政管理能力和管理效率，激發中心城區發展活力，為城市的高質量發展提供支撐。A

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　　[ Abstract ] As a continuation of the city's historical context, the central area is the "heart"of a mega city, which carries the important development functions of the city in a limited space. With the rapid development of cities, urban central areas generally face thepressure of quality improvement. Therefore, it is necessary to restructure the spatial organization of the city center through the optimization of administrative divisions to improve the city's governance capabilities. Based on this, this paper constructs a basic analvsis framework for the administrative division of streets from the four perspectives of management scope, daily workload, regional function, and political boundaries, and then take Dongcheng District and Xicheng District of Being as typical cases to analyze the status quo of administrative division of city center, and proposes corresponding countermeasures and suggestions for its adjustment.

　　[ Keywords ] Administrative Division; Urban Central Area; Management Range; Administrative Boundary; Grassroots Govemance

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文章名稱： 城市中心區街道行政區劃優化設置與精細化管理

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