摘 要：對農村公路及其管理養護體制、工作標準進行了全面分析，揭示了農村公路管理養護工作中客觀存在的層次性，強調了農村公路三級管理養護體制建設及各有關部門的協作問題和農村公路管理機構工作著力點，認為農村公路管理養護工作必須著眼于工作的層次性，認真探討，實事求是開展。
關鍵詞：農村公路;管理;養護;層次
農村公路作為國家公路網的重要組成部分，近年來伴隨著社會主義新農村建設，取得了較快發展，這些道路方便了群眾生產生活，帶動了農村經濟，有力地促進了廣大農村地區的社會主義物質文明和精神文明建設。大規模建設后隨之而來的是農村公路的管理養護問題。農村公路里程長、輻射面廣、穿村過鎮情況嚴重、技術等級整體偏低，再加上涉農問題處理起來比較復雜，因此管理養護的難度很大。但在以人為本，構建合諧社會和重視“三農”問題的背景下，做好農村公路管理養護工作具有重要的現實意義，為此各地均對農村公路管理養護工作進行了積極探索。由于農村公路包括縣道、鄉道、村道三個行政等級的道路，承擔功能有差異，且在法律、規章中對其管理主體有不同規定，因而管理養護工作呈現出明顯的層次性。
一、農村公路的層次性
國務院辦公廳2005年9月29日發布的《農村公路管理養護體制改革方案》中直接定性提出農村公路包括縣道、鄉道和村道，其中縣道、鄉道屬《中華人民共和國公路法》(以下簡稱“《公路法》”)明確提出的國道、省道、縣道、鄉道四個行政等級公路中的兩個，而村道的界定并不明確。
在《中華人民共和國公路管理條例》中公路被表述為經公路主管部門驗收認定的城間、城鄉間、鄉間能行駛汽車的公共道路。公路屬于公共基礎設施的一部分，在實際建設前要按照一定的程序進行規劃確認，建設中以財政投資為主，建成后的使用階段承擔社會公共交通職能。照此標準，縣道、鄉道是符合的，而村道并不符合，主要表現在：村道包括了一個村的村內街道、出村道，建設前未經規劃程序(近年來的“村村通”規劃屬于交通部門了解匯總的政策性規劃，并不是真正意義上的規劃)，建設中以村集體為主，財政等其他資金予以扶助，村道建設主要著眼點在于解決村民起始出行問題，但通行并不是村道全部功能。從這個意義上來說，村道并不是真正意義上的公路。因此農村公路從大的方面說應先分成“公路”和“非公路”兩個層次，也就是縣鄉公路和村道兩個層次。
而《公路法》第八條規定，鄉、民族鄉、鎮人民政府負責本行政區域內的鄉道的建設和養護工作。照此規定，鄉級政府負責鄉道養護管理，而目前縣道的管理和養護工作是由縣級農村公路管理機構具體承擔的。
這樣農村公路自然分成了三個層次。
二、管理養護體制的層次性
農村公路客觀上存在的縣道、鄉道、村道的行政等級層次決定了農村公路管理養護體制的層次性。
農村公路的數量是巨大的，就焦作市而言，2010年底農村公路總里程達到了6476.022公里，其中：縣道1389.592公里，鄉道1248.983公里，村道3641.501公里，專用公路195.946公里。而焦作市的國省干線公路僅約800公里。僅從數量上來看，農村公路的管理就不可能象干線公路那樣由交通公路部門一家進行。
落實管理養護責任，加強農村公路管理養護工作，已成為現實需求。在《公路法》已確定原則的基礎上，2005年9月29日國務院辦公廳發布了《農村公路管理養護體制改革方案》，各地紛紛據此出臺改革方案，抓緊落實農村公路管理養護工作。基本精神是：縣級人民政府是轄區內農村公路管理養護責任主體;縣級交通主管部門具體負責管理養護工作，負責轄區內農村公路的路政管理和路產、路權保護工作;縣級農村公路管理機構負責縣道養護;鄉鎮政府負責組織鄉道養護。村道管理作為一個村的公共事務和公益事業，《中華人民共和國村民委員會組織法》規定，應在鄉鎮政府的指導下，由村民委員會組織召開村民大會或者村民代表大會制訂村道管理方面的村規民約，依村規民約進行。這樣實際形成了農村公路縣鄉村三級管理養護體制。
需要說明的是，《公路法》規定：縣級以上地方人民政府交通主管部門主管本行政區域內的公路工作，縣級以上地方人民政府交通主管部門可以決定由公路管理機構依照本法規定行使公路行政管理職責，因此對于縣道、鄉道的路政方面的執法活動只能由交通主管部門、農村公路管理機構進行。也就是說，依照農村公路管理養護體制改革的要求，鄉道保護由鄉鎮政府負責，但具體的路政處罰、路政許可等行政行為必須由交通主管理部門、農村公路管理機構進行。
三、工作要求的層次性
縣道、鄉道、村道的管理養護責任主體不同，管理養護工作所要達到的目的不同，這些不同導致農村公路管理養護工作的要求標準也出現了層次性。
縣道、鄉道作為《公路法》規定的國家公路中的兩類，功能就在于供公共交通使用，管理養護的全部任務就是保證縣道、鄉道通行和更好的通行，從公共管理秩序和技術政策統一性的角度來看，國家公路方面的管理法規和技術標準對它們都適用。而村道在建設完成后通行只是其中一項功能，解決了村民起始出行問題，但其他非交通用途使用不可避免，比如：作為臨時堆放場地使用，因此村道進行管理養護的目標是能夠有秩序地使用道路，保證通行只是其中一項內容，為此村道的管理不能完全按照公路管理法規和技術標準進行，不但行不通，而且無必要。按照《中華人民共和國村民委員會組織法》的要求，在鄉鎮政府的指導下，由村民委員會組織召開村民大會或者村民代表大會制訂村道管理養護方面的村規民約，據此進行管理和養護是最合適的一種形式，既有利于村道管理養護，又能充分發揚基層民主，把集體的事交由集體決定，能起到保護村道、保證有序使用的作用即可。
就縣道、鄉道來說，縣道是農村公路網的骨架，而且是由縣級農村公路管理機構直接進行管理的，屬于專業養護，再加上近年來縣道已經過大規模上檔升級，社會各界對其有了更高期望，因此縣道的管理養護應嚴格按照國家標準進行。鄉道養護目前還處在落實責任階段，目前鄉鎮政府所安排的管理人員多數對于公路管理工作比較生疏，而且鄉道管理養護上還有很多工作要做，因此以國家標準為目標，首先解決影響通行安全的問題，逐步向國家要求的技術標準靠攏是比較客觀的現實選擇。
2010年7月30日頒布的《河南省農村公路條例》在很多方面體現了對農村公路管理養護工作要求的層次性，比如：第三十七條規定縣道、鄉道兩側邊溝(截水溝、坡腳護坡道)外緣起一點五米的土地為縣道、鄉道用地范圍，而村道用地范圍由村民委員會通過村民會議或者村民代表會議確定;第三十八條規定農村公路建筑控制區為：邊溝(截水溝、坡腳護坡道)外緣和建筑物邊緣間距縣道不少于十米、鄉道不少于五米、村道不少于三米。第四十二條規定農村公路保護范圍，縣道為公路用地范圍外緣向外一百米，鄉道為公路用地范圍外緣向外五十米，村道為邊溝(截水溝、坡腳護坡道)外緣向外二十米。類似內容還有很多，劃分出農村公路管理工作的層次并且體現出層次性要求可以說是該條例核心亮點之一。
四、層次體制下的部門協作
農村公路管理養護工作不是單純由交通部門進行的，具體工作還涉及到縣、鄉兩級政府和群眾組織--村民委員會，因此要想把農村公路管理養護工作真正做好，必須在落實責任的基礎上有較好的工作協作，這是由農村公路的層次性和管理養護的現實需要決定的。
縣級政府要發揮農村公路管理養護主體責任，必須制訂好本地的農村公路管理養護辦法和工作考核標準，籌措好養護資金，并組織有關部門對管理養護具體責任單位進行工作考評和獎罰處理，督促落實責任、建立工作機制。
鄉鎮政府要落實鄉道管理養護責任，同時要做好村道管理養護的指導工作，在這個過程中交通主管部門、農村公路管理機構要做好公路管理養護方面的知識教授和業務指導，發揮專業優勢。
對于縣道，縣級農村公路管理機構承擔管理養護的具體責任，但鄉鎮政府和村民委員會要積極協助、配合，尤其是穿村過鎮段的管理，鄉鎮政府甚至要承擔起主要責任。
對于鄉道，路政處罰權、許可權等行政管理職權在交通主管部門及農村公路管理機構;鄉道保護中，需要進行這方面工作的，交通主管部門及農村公路管理機構應該適當使用路政權力，對鄉鎮政府給予積極協助。
在整個農村公路管理養護體制的建立和完善過程中，交通主管部門及農村公路管理機構應當發揮排頭兵的作用，對縣級政府的相關工作予以推動，對鄉鎮政府及有關村民委員會的工作予以要求、提醒、幫助和指導，具體工作主要有如下幾項：
(一)組織對鄉鎮政府農村公路管理養護工作的定期考核。
依據本縣(市)區政府出臺的農村公路養護管理辦法和考核標準，按辦法的職責要求，定期組織對鄉鎮農村公路管理養護工作進行考核。通過考核，提高鄉鎮政府工作認識和意識，推動開展相關工作。
(二)完善農村公路管理法規體系。
指導鄉鎮政府有關工作人員，組織下轄村制訂村道管理養護方面的村規民約，使村道管理養護有法可依、有章可循。村道管護村規民約要具有可操作性，并且必須經村民大會或村民代表大會通過。
(三)組織管理法規和養護知識、技能培訓。
組織專業人員開展宣講活動，對鄉鎮政府、村委會中有關人員和養護工進行農村公路管理法規和養護基本知識、技能培訓，提高上述人員業務素養，進而增強做好工作的自覺性和主動性。
(四)協助、指導鄉鎮政府做好鄉村道路況調查、養護計劃編訂、定期養護工作質量評定等業務工作，使鄉鎮政府的養護工作制度化。
(五)推動鄉鎮進行鄉村道養護示范線路建設。
鄉道、村道養護示范線路建設重在道路養護的規范化，為鄉道、村道養護管理立標桿，鄉村道養護示范路建設是對鄉道、村道管理養護上檔升級的技術帶動。
五、結論
綜上所述，農村公路管理養護工作具有明顯的層次性，這種層次性既是目前實際情況的體現，又是做好工作的現實要求，是必須正視的客觀存在。要想做好農村公路管理養護這項牽涉面廣、業務量大、政策性強的工作，就必須著眼于工作的層次性，實事求是的開展工作，認真建立農村公路三級管理養護體制，完善工作機制，同時，在強化各參與部門工作能力上下功夫，拓展工作深度、廣度并形成合力，推動工作有序進行，滿足社會發展對農村公路的使用需求。
