論文摘要：目前,我國正在全面建設和諧社會,包括政治文明在內(nèi)的各種文明建設是重頭戲,因此,必須給過度增長的行政費用潑潑冷水,降降溫。只有這樣,才能保證政府效率的提高以及把腐敗扼殺在萌芽狀態(tài)。

　　筆者認為,以上兩方面的觀點都有其合理之處,但我們應該從一個更全面、更長遠的角度看問題,即應把是否增加行政費用同國家社會經(jīng)濟的發(fā)展聯(lián)系起來,同全社會日益增長的物質(zhì)文化需要聯(lián)系起來,同建設社會主義和諧社會聯(lián)系起來。把判斷行政費用高低與否的標準變成與人民利益密切相關的內(nèi)容,而不是官員的政績需要或是一些浮于表面的數(shù)據(jù)指標。

　　一、行政管理支出現(xiàn)狀

　　我國行政改革已有20多年的歷史,20多年來圍繞轉(zhuǎn)變政府職能和精簡機構(gòu)等進行了廣泛的改革,卻仍然存在行政支出擴張、預算軟約束化,行政支出存在“越位”和“缺位”等問題,由此帶來了財政預算赤字的增加和政府職能轉(zhuǎn)變的艱難。

　　到2003年,行政支出已在公共支出中占到19%。跟改革開放前相比,行政管理經(jīng)費(億元)本身的增長快:1950年為13.13,1970年為32.00,1978年為52.90,1985年為171.06,1995年為996.54,2003年達到4691.26。改革開放以來,竟增長了87倍,年均增長3.5倍。我國行政管理經(jīng)費占財政總支出比重,逐年上升:1978年僅為4.71%,1985年為8.53%,1995年為14.6%,2003年達到19.03%的高度。25年來每年平均提高0.57個百分點。這一水平在財政總支出的五大類型支出中比重排列在第三位,以2003年為例,經(jīng)濟建設費占30.05%,社會文教費占26.24%,行政管理費占19.0%,國防費占7.74%,其他經(jīng)費占16.91%。從這些數(shù)字可以清晰地看到,控制行政費用已經(jīng)到了刻不容緩的地步。同時,考慮我國現(xiàn)階段的情況,必須控制行政費用的增長,把更多的財政支出傾向于科研教育經(jīng)費和農(nóng)業(yè)投入。筆者認為,只有這樣,財政結(jié)構(gòu)才會日趨科學化、合理化、制度化;國家的各項事業(yè)才能得到進一步發(fā)展;財政風險指數(shù)才能降到最低限度。

　　而跟世界上其他發(fā)達國家或同階段發(fā)展中國家相比,這也是一個非常驚人的數(shù)字。各國一般公務支出占中央財政支出的比重,數(shù)據(jù)采取從低到高排序如下:日本(1993年)為2.38%,英國(1999年)為4.19%,韓國(1997年)為5.06%,印度(2000年)為6.3%,法國(1997年)為6.5%,加拿大(2000年)為7.1%,俄羅斯(2000年)為7.6%,美國(2000年)為9.9%,巴西(1998年)為14.16%。以美國為例,其國內(nèi)是三級政府——聯(lián)邦政府,州政府、市政府。政府職能可以說比我國完善,管理的社會事務也非常多:大到立法選舉,小到居民違反交通規(guī)則,“事無巨細,皆轄之。”可美國的行政費用并非同其軍事支出一般高漲。2000年,美國行政支出占其財政支出9.9%,而我國竟然高達17.4%,幾乎是美國兩倍!

　　之所以出現(xiàn)這種情況,筆者認為:一方面是美國的行政效率較高;另一方面,美國各級政府樹立了廉潔行政的良好風尚。反觀我國,雖然政府機構(gòu)改革早已啟動,精簡了部分機構(gòu)和人員,但仍然存在官員冗雜,人浮于事的現(xiàn)象。這不僅導致政府行政效率相對較低,而且加重了財政的負擔。當然,官民比例的不斷增加,也是我國行政費用不斷攀升的一個重要因素。正如中央黨校研究室副主任周天勇2003年接受媒體采訪時指出,中國實際由國家財政供養(yǎng)的公務員和準公務員性質(zhì)的人員超過7000萬人,官民實際比例高達1:18,真是前無古人,后有來者。中國歷史上最高的官民之比也僅為1﹕981,已經(jīng)形成一種“民少官多,十羊九牧”的現(xiàn)象。而同期美國的政府公務員人數(shù)為310萬,官民比例僅為1對94。

　　二、現(xiàn)狀原因分析

　　當前的問題在于,行政體制改革嚴重滯后于經(jīng)濟改革,政府機器龐大,機構(gòu)臃腫重疊,財政養(yǎng)人過多,行政管理費呈現(xiàn)出加速膨脹的態(tài)勢,大大加重了財政負擔。從中央財政看,尤其是從地方財政看,收支矛盾比較突出,其他一些重點建設支出、社會公益性的重要支出缺乏必要的財力保障,這與財政養(yǎng)人過多、行政費用膨脹具有直接的關系。

　　首先,經(jīng)濟的增長使財政收入增加,財政支出相應增加,于是行政管理支出就產(chǎn)生了擴張的可能;同時隨著經(jīng)濟的發(fā)展,社會對行政管理提出越來越高的要求,這又導致行政管理支出的增長,二者相互促進。眾所周知,行政機構(gòu)是政府的組成部分,而政府作為公共商品的提供者,必須盡力滿足人民日益增長的公共需要。現(xiàn)階段,我國經(jīng)濟增長速度和質(zhì)量不斷提高,因此在公共支出中占據(jù)重要地位的行政管理支出也不可避免地攀升。這一點無可厚非,要想高產(chǎn)出,還真得高投入。當然,高投入的方向要對,渠道要正。

　　其次,政府機構(gòu)的膨脹、編制的擴張、人員配置增加、工資及辦公設施的標準提高,都勢必造成行政管理支出“水漲船高”。而且,由于機構(gòu)和人員數(shù)量增加所導致的行政管理支出的增長具有“剛性”,因此在實際中難以壓縮。2000年以來,我國政府實行工資改革,逐步增加了公務員的工資和福利待遇,提倡“高薪養(yǎng)廉”;并且,各級政府用于提供公共商品和社會福利的成本進一步提高;再者,由于近年來人口流動頻繁,使得各級政府管理當?shù)厣鐣聞铡⒕S護社會秩序、治理社會環(huán)境時的行政支出增多。以上三方面都勢必直接導致行政管理支出的攀升。對此,筆者認為歷史經(jīng)驗可以作為“前車之鑒”,正所謂,以史為鑒,可以知興衰。北宋王朝成立時,宋太祖趙匡胤為了加強中央集權(quán),同時防止統(tǒng)軍大將擁兵自重,功高欺主,于是選派大量文官到地方各州府擔任最高行政長官——知州。同時為了收歸財權(quán)和司法權(quán),又向各地增派了轉(zhuǎn)運使和通判。一時間,北宋官員數(shù)量激增,給當時的財政造成了極大的負擔,而且進一步導致地方實力空虛,“金玉其外,敗絮其中”,最后落得國破家亡的下場。

　　再次,行政管理支出中的項目涵蓋范圍不明確。公款旅游、公款吃喝、超標購房、超標購車等行為在很大程度上助長了講排場、鋪張浪費、公款消費的不良風氣,導致了行政管理支出的增長。如在去年“兩會”期間,人大代表、湖北省統(tǒng)計局副局長葉青教授就曾發(fā)表“公車改革”提案,目的就是為了降低行政成本,節(jié)約行政支出。長期以來,我國傳統(tǒng)的政府運作模式,只考慮社會效益,而忽略了項目的實際成本。政府中一些官員為了顯示自己的業(yè)績,不惜耗費大量的人力、物力、財力,建造所謂的“標志工程”、“形象工程”,其中一部分不具任何經(jīng)濟價值和社會價值,造成了財政資金的巨額浪費。

　　最后,政府的行政支出預算編制仍沒有完全擺脫“基數(shù)+增長”的傳統(tǒng)做法。“基數(shù)+增長”方法使以前年度的不合理因素延續(xù)下來,容易形成支出上的“越位”和“缺位”、浪費與緊缺并存,會加劇各部門的苦樂不均。因此打破基數(shù)法,實行部門預算和零基預算,已成為行政預算管理改革的重點。目前我行政支出預算編制是以定員、定額、定標準為起點的零基預算編制,但在實行過程中有些地方并沒有實行真正意義上的零基預算。

　　當然,行政經(jīng)費的增長與一個國家的歷史淵源,文化背景,傳統(tǒng)觀念都有很大的關系。中國歷來就是一個政治氣氛很濃厚的國家,權(quán)力相對集中,“官本位”的意識也是深深的扎根于大部分炎黃子孫的心中,而這些都是行政費用激增的因素。由此可見,我國行政費用的過快增長,除了經(jīng)濟結(jié)構(gòu),政治體制,法律制度,人事安排等因素外,思想觀念以及文化傳統(tǒng)的作用也不可忽視。從某種意義上來說,甚至要超過之前那些因素的效果。

　　三、控制我國行政費用膨脹的有效途徑

　　針對現(xiàn)階段我國行政費用不斷膨脹的事實,我們必須采取得力措施。依據(jù)財政學原理,行政支出的管理方式主要有:第一,全額經(jīng)費包干,結(jié)余留用;第二,部分經(jīng)費包干,結(jié)余留用;第三,總額控制,結(jié)余上繳。正如國家在通貨膨脹時期要實行緊縮的財政政策一樣,在今后經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)軌中,為了提高政府行政效率,增強財政的調(diào)控能力,必須從多方面采取過硬措施,從嚴控制行政人員和行政經(jīng)費。

　　(一)在財政內(nèi)部全面實行“下管一級”的管理辦法。上級財政對下級財政的行政經(jīng)費總量限額、行政人員編制及人均行政支出綜合定額提出控制指標,進行動態(tài)考核,輔之以一定的獎罰措施。

　　(二)推進行政改革,精簡機構(gòu),這是減少財政供養(yǎng)人員和壓縮行政經(jīng)費的治本之策。筆者認為,精簡機構(gòu)是降低行政管理支出、減輕財政負擔的一種最徹底和最有效的辦法。一方面要確保正常的行政經(jīng)費提供,按照“精簡、效能、廉潔、高效”的原則,保證必要的經(jīng)費支出;另一方面,又要嚴格控制經(jīng)費的支出規(guī)模,控制不合理開支,提高經(jīng)費使用效率。

　　(三)建立有效的政府公務員系列的競爭機制。這不僅包括公務員的公開考試錄用制度,而且要逐步推行機關干部的辭退制度,改變行政機關人員只進不出的現(xiàn)象,改變目前機構(gòu)臃腫、人浮于事、效率低下的現(xiàn)狀,努力減少財政供養(yǎng)人口,節(jié)約財政支出,減輕社會負擔。

　　(四)有效配置政府資源,提高政府行政管理的效率。政府應隨著時代的發(fā)展,社會的進步,重新認定公共產(chǎn)品提供的范圍。對于純粹的公共產(chǎn)品,理應由政府財政支出;對混合產(chǎn)品,如:教育、衛(wèi)生、科技等,可以采用市場提供和公共提供相結(jié)合的方式(即部分公共提供的方式)。其中,公共提供的份額應該建立在成本—效益分析的基礎上,從而既能較好地避免市場提供可能造成的消費不足的效率損失,又能有效地防止公共提供可能造成的消費過度的效率損失。

　　(五)完善預算管理制度,加強對財政收支的監(jiān)管。1.制定細致的預算管理辦法,明確各級領導的審批權(quán)限和范圍,并承擔控制預算的經(jīng)濟責任;2.建立增收節(jié)支的激勵和約束機制;3.建立事中、事后監(jiān)督制度;4.建立一整套政府采購管理制度,實行陽光采購。