論文摘要：建設社會主義新農村，是構建社會主義和諧社會的重要基礎。社會和諧離不開廣闊農村的社會和諧。當前，我國農村社會關系總體是健康、穩定的，但也存在一些不容忽視的矛盾和問題。通過推進社會主義新農村建設，加快農村經濟社會發展，有利于更好地維護農民群眾的合法權益，緩解農村的社會矛盾，減少農村不穩定因素，為構建社會主義和諧社會打下堅實基礎。
一、新在何處
此次社會主義新農村建設的提出是在城鄉統籌發展的大背景下提出的,主要是通過基礎性的制度建設和積累為未來城鄉融合奠定基礎,但具體而言,“新”主要體現為以下幾點。
1.時代背景新
經過半個多世紀工業化的發展,我國人均GDP已超過1000美元,農業與非農產業的產值結構大約為15∶85,農業與非農產業的就業結構大約為50∶50,城鎮化水平超過40%,這表明目前我國國民經濟的主導產業由農業轉變為非農產業,經濟增長的動力主要來自非農產業,已進入工業化中期階段。國際發展的經驗表明,采取工業反哺農業的倡議是一種普遍性現象,否則城鄉和地區差距會繼續拉大,經濟社會長期徘徊不前,甚至出現動蕩。正是基于這一基本國情和發展規律,胡錦濤同志在黨的十六屆四中全會上審時度勢地提出“兩個趨勢”的重要論斷,指出“在工業化初期,農業支持工業,是一個普遍的趨向;在工業化達到相當程度后,工業反哺農業,城市支持農村,也是一個普遍趨向”。毋庸置疑,未來經濟發展從二元走向一元,實現城鄉協調發展是一個新的發展路線圖,新農村建設是協調的第一個基本舉措。
2.治理理念新
鄉村社會的治理在我國具有雙重需求,國家追求有效和穩定,居a民謀求福利改進,但是在我國不同的歷史時期,中央政府并未因為對鄉村治理存在需求而行使了應當的支出責任。在農業社會,鄉村治理是通過鄉紳階層來提供必要的公共物品從而達到某種程度上的穩定;在人民公社時期,集體組織承擔了農村社區公共物品的供給任務,但是在家庭承包責任制后,集體經濟的經濟功能和社會功能弱化,農村地區公共物品在長期得不到中央政府支持之后,只能在“預算外”和“制度外”尋求出路。而現在,在經歷了稅費改革漫長試點之后,中央政府回歸到其應有的功能,承擔了應有的支出責任,這不僅標志著我國農村正從傳統的農業社會在向工商業社會轉型,更標志著我國政府將民生問題放在首位,體現執政為民的治國理念。
3.制度供給創新
從某種程度上說,新農村建設是統籌城鄉發展的第一步,但在其中制度統籌是關鍵。我國農村在未來很長一段時間內盡管可能預期在某些甚至大部分公共領域有所改進,但總體來看,要在較短的期限內達到城市居民所享有的公共服務水平尚有困難。因此,我國政府在具體明確和承擔應有的支出責任后,對農村的大規模投資并非無序的,而是具有明顯的指向性,旨在通過財政投入建立農村公共品的基本供給制度,為未來城鄉制度對接減少摩擦。
二、財政應如何建設
啟用財政政策通過“建設”來體現“新”的內涵是城鄉統籌的必經之路,但是財政在投入時究竟應該如何作為呢?
1.農村建設是僅對農業投入還是要更關注非農投入?
現實經濟成長的歷程告訴我們,我國東部沿海地區的村落沒有城市擁擠的道路和金光閃閃的大廈,但是他們擁有城市文明,按照城市的生活節奏在生活。這充分說明我國農村的發展并非一定要發展農業,一定要走城市化道路。據專家估計,2050年我國城市化率將達到50%,人口總規模將在16億左右,也就是說按照這一口徑進行估計,我國在未來很長一段時間內農村人口將維持在8億上下,但是8億人口完全依附在土地上從事農業生產是不現實也是不可能的,其中必然有一部分人從事非農產業。在我國成功加入WTO之后,“黃箱政策”、“綠箱政策”和“藍箱政策”在不同程度上都面臨政策約束,運用財政手段直接干預農業生產越來越受到限制,改變支農方式,由直接轉為間接對農村的支持不僅易于獲得國際社會的廣泛認同而且還可能贏得國家組織的資金支持。況且從工業、農業發展與居民需求的關系來看,強調農村走非農道路是農民福利再造的必由之路。世界經濟發展規律表明,居民個體需求的多樣化只能通過工業來滿足,盡管在經濟發展處于1000美元~3000美元階段時居民的膳食結構將發生改變,但是農民在滿足居民多樣化的需求時農業本身存在局限性。從我國的實際情況來分析,無論城市還是鄉村,恩格爾系數都呈下降趨勢,可以預見包括農村居民本身在內的所有國內居民隨著經濟的進一步發展及新消費需求的出現和成長,農業持續發展得不到市場的支持。當然,在這里我們有必要強調,財政在新農村建設中的重向偏移并非意味著我們就可以完全忽視對農業結構調整、農業科技的支持,只是與居民多樣化的需求相比,農業在滿足居民需求方面得不到工業所能得到的市場需求支持。
2.農民自身能力的拓展還是“面子工程”?
在現代經濟生活變遷過程中,我們要重視社會公正的現實意義。傳統經濟學一般認為財富積累能夠增加社會福利,但現代經濟發展表明人均GDP的提高與人的幸福程度改善沒有根本的正相關關系。通過新農村建設再造農民福利,為廣大農村提供目前短缺的公共品就一定能使農民的整體福利水平得到提高嗎?諾貝爾經濟學獎獲得者阿馬蒂亞。森在對不發達國家農村社會轉型的深入研究中引入了對“權利”和“能力”的分析,創立了以“能力理論”為核心的經濟社會發展觀。森認為經濟增長之所以重要并不在于增長本身,而在于增長過程所帶來的“相關利益”改善,個人能力的成長和拓展是社會發展的終極目標。目前我國農村正處于結構轉換的關鍵時期,運用財政手段對農村進行大規模廣泛地投資,真正的目的不是在農民收入方面做簡單的加法,而是在農民收入增長的過程使農民獲取收入的能力得到拓展并使收入機制穩定下來。更重要的是在農民能力得到拓展的同時其對公共物品需求的表達就可能是真正的內生型需求,從而改善我國農村公共物品供給中偏好表露難的問題,避免決策權轉移而被迫分攤“面子工程”的提供成本,使農村居民也可能分享改革和發展的成果。
3.農村投入是財政“一條褪”還是財政、市場“兩條腿”?
正如此前有學者預測國家在農村公共領域的大規模投入時代一定會到來,2006年這個時代已經來了。對于風雨交加的農村來說,這是真正的雪中送炭,但是單靠財政“一條腿”能行嗎?我國的經濟建設是在大市場背景下進行的,改革不可能逆市場經濟規律而行之,盡管在過去的改革中市場經濟將農民邊緣化了,但現在農村的最終發展不能完全排斥市場,財政的作用僅在于“引導”和“發動”,農村面貌的根本改變還需要“兩條腿”走路。這是因為一來我國區域經濟發展很不均衡,農村貧困地區過多,雖然國家有能力保證全國各地區公共服務水平實現均等化,但是農村經濟發展中的深層次矛盾及村莊、社區公共物品還必須通過自身的力量加以解決;二是從我國城市基礎設施建設的經驗來看,市場和財政是互補的而非排斥的;三是從國外發展情況來看,越來越多的研究表明政府不是公共物品的唯一提供者,當前,世界公共服務改革的核心思想之一就是政府應該把政策制定同服務提供分開,換句話說就是,政府在公共服務中的角色是政策制定,而不是主要直接地提供服務。雖然我國財政在農村公共領域的投入有部分屬于“補課”的性質,但在公共事務領域內引入市場機制,建立機構之間的競爭機制是必要的,但這一定要在區域性公共品提供中注意保護產權,盡量在降低交易成本的情況下達成集體一致行動,從而避免“公共地悲劇”或者“搭便車”行為。
三、警惕財政陽光被“吞噬”
2003年后,我國農村稅費改革進入一個新時期,中央財政投入力度加大,農民增收較快,消費進一步擴張,財政在解決和支持“三農”問題方面,發揮著不可或缺的作用,促進了農村政治和諧,農村居民對基層政府和村組織的工作認同度逐步提高,“干干關系”、“干群關系”大為改善;經濟發展水平提高,農村經濟結構發生了較大改變,農村第二、第三產業的發展對農村經濟增長的貢獻率正逐步提高;農民消費支出和消費質量都有了較大改善,農民純收入持續上升,恩格爾系數出現下降跡象,在耐用消費品消費方面,擁有量品種和數量都出現增長趨勢,農村各項公共事業發生了較大突破,廣大農村正享受著財政普照的陽光。但是從實際農村財政運行的情況來看,財政普照的陽光并未完全如預期那樣為農民所享受,而是出現被“吞噬”的跡象。
種田的相對比較收益低使財政陽光被“吞噬”。以糧食直補、取消農業稅等增收政策盡管在某種程度上增加了農民種田的絕對收益,但是另一方面種田成本并沒有維持相對穩定,兩者相比,種田的相對比較收益使財政陽光照耀在政策之外的組織或者人頭上。眾所周知,農業是一個弱質產業,本身收益率比較低,采取不同的措施對農業進行補貼是世界各國的一貫做法。在我國農業有其特殊的背景,一是我國農業人口過多,二是非農產業在農村發展過緩,農民收入結構中盡管非農產業貢獻在增加,但是就種田的農民(而且數量比較巨大)來說,以被管制的糧食價格與由市場定價的農業物資價格相交換,其結果自然是降低了農民的種田比較收益。有人評價說取消農業稅的最大好處在于國家干部因為不用直接面對農民而使“干群關系”得到緩解,但實際上國家財政的“真金白銀”流入了農資生產企業的口袋中(這部分企業實際上享受了國家的雙重優惠待遇,一是市場定價權,二是普遍的稅收優惠),而農民口袋里裝著的卻是剛剛放入的人民幣的“余香味”。
農村公共品供給有可能使財政陽光被“吞噬”。這個問題似乎看來是矛盾的,其實不然。我國學者朱鋼在對農村公共品供給與農民負擔進行研究時就曾經指出,農村公共品需求存在官員需求和一般居民需求,當前者需求大于后者而又缺乏資金時,農民負擔就可能由此而生。現在中央政府加大投入為農村提供普遍公共服務固然是件好事,但是畢竟財力有限并且歷史欠帳過多,農村公共物品在很長一段時間內可能還處于短缺狀態。據新華網的消息,因為缺錢,目前在我國60%以上的縣沒有標準的污水處理場, 65.4%的鄉鎮沒有衛生院,有一半的行政村沒有通自來水,60%的農戶沒有用上衛生廁所,1.5億農戶需要解決燃料問題,6%的行政村沒有通公路,2%的村莊沒有通電,6%的村子沒有電話(新華網,2006.3.4)。因此,農村公共品在長時間內的短缺與中央政府提供公共物品的時序性肯定在某種程度上存在矛盾,基層組織可能會通過集資或者攤派的方式來解決這種矛盾。更可怕的是,農民享受區域性公共物品還得持續交納一定的費用才能保證不被排他。顯然,農民得到的實惠不僅被轉移出去還面臨負擔加重的問題(例如某些農村地區的有限電視收費問題)。因此,農村公共品形成缺乏誘致性需求因素也會對農民負擔反彈形成另一種威脅。
巨額的基層債務有可能使財政陽光被“吞噬”。我國基層財政債務之巨有可能成為農村經濟社會發展的絆腳石,據統計全國約2100個縣級行政單位,鄉村債務總規模達5355億元,鄉、村兩級公共債務平均每個縣高達2.55億元(新華網,2006.3.4)。當前中央政府加大對農村的財政投入,尤其是對貧困縣的財政轉移支付資金,如果沒有較規范的責任分擔機制和財政資金的風險控制機制,這部分財政資金有可能會以“公共工程”的名義被挪用填補基層債務的黑洞。
四、結語
2006年,中央政府將繼續關注民生問題,加大財政投入貫徹工業反哺農業、城市支持農村的方針。據統計,2006年的財政投入將達3397億元,比2005年增長14%,比2004年凈增781億元。龐大的財政支出被據為己有或者化為烏有,財政陽光被“吞噬”顯然違背了中央的政策初衷。因此,針對上述分析的問題,在下一步的改革中,除了要繼續貫徹“多予少取”的方針之外,還要防止國家財政支持目標被扭曲的現象,盡可能最大化財政支出效應。為此,筆者認為:第一,對農業生產資料企業進行嚴格的管理和規范控制,限制農資價格的無謂、惡意上漲,提高種田的相對收益,保證財政的陽光真正惠及到種田人的頭上。第二,財政投資要著重培養農民對公共品的誘致性需求,改善農民對公共品偏好的表達機制。第三,財政對農村的投入如果是“工程性”的投入,則必須要加強事前、事中監控和事后驗收,健全責任機制和考核機制,并明確獎懲機制;對于用于義務教育、衛生等一般轉移性財政資金,要縮短資金轉移路徑,在條件成熟的時候可以憑借公民身份證按照一定標準打入財政專戶,實行專款專用.
